Livret A 10.05.2007

La distribution du Livret A dans le cadre du financement du logement social

Le système français de financement du logement social repose sur des prêts de longue durée assis sur le livret A, qui apporte une ressource abondante et stable sur le long terme, ressource centralisée par la Caisse des dépôts.

Sa distribution repose sur des droits spéciaux accordés de longue date à trois réseaux. La rémunération et les droits spéciaux de ces réseaux sont aujourd’hui mis en cause par la Commission, au nom des règles de concurrence fixées par les traités.

Le Livret A est certes concerné par les traités, mais pas seulement au titre de la concurrence. La cohésion sociale justifie un système spécifique de financement du logement social, la protection de l’épargne populaire, et la lutte contre l’exclusion, notamment l’exclusion bancaire. La non-discrimination interdit de sélectionner les épargnants. Le pacte de stabilité recommande la maîtrise des déficits publics. Il y a donc aucune fatalité à remettre en cause, au nom de l’Europe, le système actuel. D’autant que les règles de concurrence ne sont guère menacées par des droits spéciaux de distribution qui concernent moins de 4% de l’épargne financière des ménages. 

Le système français de financement du logement social est remarquablement solide, mais il est probablement le moins coûteux d’Europe pour les finances publiques. Si les situations de monopole justifient un examen de leur nécessité, la stabilité du dispositif mérite aussi d’être préservée.

La solidité remarquable du système français :

Chaque opération est financée pour l’essentiel par un prêt à long terme (40 ans pour la construction, 50 ans pour le foncier) à taux d’intérêt règlementés, ce qui permet de réduire la part des aides publiques directes et fiscales (voir tableau en annexe). Le prêt, accordé de façon non discriminatoire à toute opération qui reçoit l’agrément des pouvoirs publics, repose sur la capacité de la CDC à transformer une épargne liquide. L’encours des prêts avoisine ainsi les 85 Milliards d’Euros pour un volume de dépôts de 113 Milliards.

Le remboursement du prêt est garanti par la solidité des organismes, par un dispositif de mutualisation des risques alimenté par une cotisation obligatoire des organismes (CGLLS), mais également par la garantie des collectivités locales. L’Etat garantit en outre que les épargnants peuvent retirer leurs fonds à tout moment. Evidemment, le système de garantie ne doit pas être mis en jeu, et ne l’est pratiquement jamais au-delà de la seule CGLLS. Pour cela il est, entre autres, impératif que la collecte reste importante et régulière.

Une déstabilisation du système aurait un impact négatif sur les finances publiques nationales et locales et sur l’offre de logement social : des prêts peuvent être négociés sur le marché par les organismes de logement social, mais rarement sur des durées aussi longues, et ils impliquent une sélection et une tarification du risque, éliminant ou pénalisant certains organismes (ceux qui ont une occupation très sociale et ont une situation financière tendue) et certaines opérations (marchés non « rentables »). Ceci serait particulièrement inopportun au moment où les besoins de prêts sur les fonds d’épargne augmentent à cause du plan de cohésion sociale (loi de programmation jusqu’en 2011) et du plan de rénovation urbaine (jusqu’en 2013). Ces deux plans impliquent un quasi-doublement de la production : le montant cumulé des nouveaux prêts sur fonds d’épargne doit passer de moins de 5 milliards d’Euros en 2004 à plus de 10 milliards par an dans les années à venir.

Autant dire que toute diminution de la collecte aurait des effets insupportables pour la politique du logement, et qu’il convient absolument de l’éviter.

Le coût avantageux du système français pour les finances publiques :

La subvention directe aux opérations est très faible et, malgré les aides fiscales, le coût pour la collectivité publique reste très modéré, dès lors que la garantie n’est pas mise en jeu. La garantie de l’Etat sur les dépôts, n’a jamais été mise en œuvre depuis que le système est en place, y compris lors de la crise immobilière et financière des années 1990 : le contribuable français avait alors été fortement sollicité pour soutenir le secteur bancaire, entraîné vers la chute par le secteur immobilier privé, tandis que le système du logement social et celui du Livret A sont restés stables. Bien plus, la CDC verse des fonds chaque année à l’Etat en rémunération de sa garantie.

La dimension d’épargne populaire et de compte bancaire pour les plus modestes :

Sur 46 millions de livrets A, plus de la moitié représentent des montants très faibles (moins de 150 Euros). Le Livret A sert souvent de compte bancaire, voire de « porte-monnaie » aux personnes les plus modestes, notamment des personnes âgées. Ces livrets représentent une forte activité de guichet, coûteuse pour le réseau distributeur. A l’autre extrême, un petit nombre de comptes représente un encours important et très peu de mouvements.

Ce système suppose :

  • que le distributeur qui gère les petits livrets gère aussi de « gros » livrets ;
  • qu’il ait un très grand nombre de guichets, y compris en zone rurale et dans les quartiers en difficulté, et qu’il accepte - et sache traiter-  les clients les plus modestes ;
  • et qu’il bénéficie d’une commission qui tienne compte de cette répartition.

Une hypothèse inacceptable, mais pourtant vraisemblable, serait que les réseaux distributeurs captent les bons clients et découragent les autres, aux dépens des réseaux conservant la seule clientèle sociale, et qu’ils « siphonnent » le livret A au profit de placements plus intéressants. Ce serait le cas si la commission ne couvrait pas les coûts, ou si une banalisation totale retirait des raisons de défendre une collecte qui, étant centralisée à la CDC, ne peut être placée au profit de la banque.

Il faut d’ailleurs considérer qu’avec 46 millions de livrets distribués, la marge de développement n’est sans doute pas très importante. Sans compter le risque à terme pour la centralisation, à l’exemple du CODEVI, dont les banques n’ont eu de cesse de mettre en cause la centralisation (celle-ci n’est plus que de 6,5%). Le paradoxe serait de devoir augmenter la commission pour maintenir un intérêt à la promotion d’un livret A centralisé.

Enfin on peut s’inquiéter de la capacité de certains réseaux bancaires à assurer une distribution non discriminante du livret, compte tenu de la faiblesse de leur réseau et de leurs choix commerciaux.

Compte tenu de l’utilité avérée du système, la question est de savoir si la dérogation aux règles de concurrence n’excède pas cette utilité.

L’ampleur de cette dérogation est minime :

Par le poids du livret A, qui, s’il est décisif pour le logement social, est faible pour le secteur bancaire, puisqu’il représente moins de 4 % du patrimoine financier des ménages. Même avec un effet de « produit d’appel », il n’y a pas de déséquilibre réel du marché. Par la situation du secteur bancaire en France, que cette éventuelle distorsion de concurrence n’a pas empêché de prospérer. L’exemple d’ING, qui a choisi la France comme premier pays européen d’implantation, et qui a réussi sa « percée », démontre le caractère spécieux de l’argument.
Quant à la proportionnalité du taux de commissionnement au regard de la juste compensation, celle-ci peut être mesurée et ajustée si nécessaire, mais la remise en cause de la péréquation liée aux droits spéciaux pourrait avoir l’effet inverse.

Conclusion : la question de la distribution du Livret A s’inscrit dans le contexte de l’architecture globale de financement et de sécurisation du logement social en même temps que dans celui du traitement de l’épargne populaire.

Le souci de favoriser la concurrence, qui peut justifier la recherche d’une évolution de la situation, doit donc être équilibré par le souci d’éviter toute déstabilisation du système, d’autant que sa remise en cause se ferait sans possibilité de retour.

Au regard de ces critères, le système actuel doit être maintenu.