Financement 13.01.2016

Interview croisée entre P. Madec et D. Hoorens : faut-il réformer les APL ?

Le projet de loi de finances 2016 prévoit une réforme des APL, conduisant à une réduction de celles-ci. Pierre Madec et Dominique Hoorens débattent sur le sens et les conséquences des mesures envisagées pour la revue Union sociale de l'UNIOPSS.

Union sociale : Les débats autour d’une refonte des aides personnalisées au logement (APL) agitent la classe politique depuis de nombreux mois. Quelle est l’origine de ces différentes discussions ?

Dominique Hoorens, directeur des études économiques et financières de l'Union sociale pour l'habitat : Il est normal de s’intéresser à l’efficacité des politiques publiques et du système de redistribution français mais il y a deux écueils à éviter. Le premier danger, c’est qu’à partir de faits anecdotiques, on jette le bébé avec l’eau du bain, le deuxième est que les tentatives pour optimiser les dépenses publiques ne soient que des prétextes à faire des économies, sans pour autant que cet objectif soit clairement affiché. Lorsque l’on traite du sujet des aides personnalisées au logement (APL), on en arrive vite à des discussions très techniques et il manque un véritable débat au préalable : cherche-t-on à rendre cette prestation plus efficace, plus juste ? Ou veut-on simplement faire des économies ? Et si ce sont des économies qui sont recherchées, doit-on vraiment le faire sur cette allocation qui s’adresse avant tout à des ménages très modestes ? Pour répondre plus directement à votre question, le sujet des APL s’est imposé récemment parce que cette allocation est en augmentation constante ces dernières années ; non pas qu’elle soit plus "généreuse" qu’avant mais bien parce que le nombre de bénéficiaires ne cesse d’augmenter en raison de la crise. Ce débat est donc avant tout lié à un environnement économique morose et à un contexte budgétaire difficile.

Pierre Madec, économiste au sein de l'Observatoire français des conjonctures économiques : Tous les ministères recherchent des économies et le ministère du Logement ne fait pas exception à la règle. La politique du logement dispose d’un budget de 40 milliards d’euros, qui, pour simplifier, peut être décomposée en deux moitiés : d’un côté la politique de l’offre, 20 milliards adressés au secteur de la construction (les aides à la pierre) et de l’autre, celle de la demande, 20 milliards consacrés aux ménages pour les "solvabiliser" (les aides à la personne). Depuis des années, les pouvoirs publics sont en recherche d’équilibre entre ces deux postes budgétaires. En effet, ce débat entre offre et demande ne date pas d’aujourd’hui mais de la fin des années 1970. À cette époque, on avait transféré une partie des aides à la pierre vers les aides à la personne. Un choix qui avait été fortement critiqué et qui l’est d’ailleurs toujours. Là, le gouvernement a décidé de sanctuariser les aides à la pierre et de prendre un peu aux ménages pour faire des économies, en avançant la nécessité de lutter contre les abus. Or, ce sont bien les ménages les plus fragiles qui bénéficient des APL et les abus mentionnés demeurent ultraminoritaires. La principale cause de l’inefficacité des APL est bien plus le manque de moyens que l’on accorde aux ménages les plus en difficulté que l’inflation des dépenses !

Union sociale : Pour justifier cette réforme, certains affirment que les APL contribuent à l’augmentation des loyers. Quels sont vos points de vue sur ce sujet ?

DH : Certaines études ont en effet montré qu’il pouvait y avoir des "effets de niches" ponctuels car le secteur de l’immobilier n’est pas flexible. Si à un moment donné, vous injectez des aides à la personne supplémentaires, pour une gamme de logements donnée, comme cela a été le cas avec l’APL des étudiants, le marché de l’immobilier réagit d’abord par une augmentation des prix avant de développer éventuellement l’offre. La vraie question est de savoir s’il y a d’importants effets inflationnistes "en continu". Ce n’est sans doute pas massivement le cas puisque dans le mode de calcul des APL, les loyers pris en compte sont plafonnés. Plus important, quand on parle d’effet inflationniste sur le marché, c’est plutôt sur le marché de la relocation. Or, la plupart des bénéficiaires des APL sont déjà dans un logement. Si vous modifiez les critères de l’APL dans un objectif de corriger le marché, vous allez toucher des gens qui sont dans leur logement et dont les aides vont baisser. Et comme les ménages concernés par l’APL sont des ménages très modestes, réduire l’APL, même de quelques euros par mois, peut être difficile à supporter pour eux.

PM : En donnant plus d’argent à un public donné, on "solvabilise" la demande dans des zones tendues où la demande est déjà importante, notamment sur les petites surfaces, ce qui conduit à une augmentation des prix. L’effet inflationniste est donc naturel et inhérent au fait que l’on aide directement les ménages. Faire ce constat-là n’est pas révolutionnaire mais en revanche personne n’a montré qu’en baissant les APL, on allait baisser les loyers de 30 % ! De plus, il faut souligner qu’en baissant ces aides aux ménages les plus modestes, on les fragilise considérablement, car pour la plupart d’entre eux, ces APL comptent énormément, bien plus que le RSA ou les prestations familiales.

Union sociale : De la même manière, que penser de la mesure qui consistait à fusionner cette aide avec d’autres prestations comme la prime d’activité ou le RSA ?

DH : Certains économistes pensent qu’il est plus efficace de donner une somme d’argent à un ménage pour qu’il fasse ce qu’il veut de celle-ci. Pour eux, l’APL est une prestation fléchée donc "déresponsabilisante". Mais le but de l’APL est bien de faire en sorte que les personnes visées se logent convenablement dans des logements décents ! Il ne faut pas oublier non plus la fonction sécurisante de l’APL tant pour le locataire que pour le bailleur. Si le locataire voit ses revenus baisser, une partie de cette baisse sera compensée par l’attribution ou la hausse de l’APL. D’une manière plus générale, il serait pour le moins paradoxal, à l’heure de la promotion des tarifs sociaux différenciés (eau, électricité…) pour les ménages les plus fragiles, de vouloir mettre fin au fléchage des APL.

PM : Les défenseurs de la fusion des APL avec d’autres prestations, soulignent que les modes de calcul actuels de ces prestations font que, au lieu d’être une aide progressive avec le loyer, cette aide devient forfaitaire. Comme le loyer n’est plus pris en compte dans le calcul de l’aide, autant donner une aide fixe qui ressemblerait au RSA et qui ne serait plus affectée au logement. Mais cette réflexion est un peu surréaliste puisque elle consiste à dire : comme le système ne marche pas, on va passer à un autre système sans jamais penser à améliorer l’existant. Avouez que c’est un peu court comme analyse.

Union sociale : Au-delà des nombreuses mesures techniques envisagées par le projet de loi de finances, les APL sont-elles réformables et quelles sont les pistes envisagées ?

DH : Il y a encore de nombreux ménages locataires qui subissent des taux d’effort trop élevés. Les APL ne permettent pas à certaines familles de bénéficier d’un reste à vivre suffisant et décent. Il ne faut jamais perdre de vue que toutes ces aides à la personne, au même titre que bien des prestations, servent à prévenir des situations sociales bien plus dommageables et plus coûteuses pour la société. L’augmentation des APL n’est pas simplement une dépense de plus, mais bien un investissement pour l’avenir.

PM : Il ne s’agit pas de mettre plus de sous pour mettre plus de sous. En fait, nous avons un système qui est déconnecté de la réalité des marchés locatifs notamment dans les zones les plus tendues. Partant de ce constat, il faut évidemment réformer le fonctionnement des APL car le dispositif est rendu partiellement inefficace du fait de ce décalage avec la réalité. Pour reconnecter le système à cette réalité du marché immobilier, il faut revoir les modes de calcul de cette prestation et essayer de compenser les sous-indexations de loyers-plafond accumulées depuis plus d’une décennie. Il s’avère que ceci aboutira de facto à une revalorisation massive des APL. C’est une réalité qu’il ne faut pas nier. Le fait de contrôler les loyers peut être une piste pour compenser tous ces décalages mais cela ne suffira pas. La vraie priorité est de faire baisser le taux d’efforts des ménages qui sont aujourd’hui complètement abusifs.

APL : ce que dit le projet de loi de finances 2016

Le budget du ministère du Logement a été présenté fin septembre. Son montant devrait rester stable. Le gouvernement prévoit une progression sur les postes permettant la relance du BTP (aides sur le neuf et la réhabilitation pour les HLM et l’accession à la propriété des particuliers…) mais il compense ces dépenses en opérant des économies sur les aides personnalisées au logement (APL). Le gouvernement a renoncé à toucher aux APL des étudiants qui demeurent inchangées. En revanche, il prévoit de s’attaquer aux autres ménages, en envisageant toute une batterie de mesures génératrices d’économies. Les bénéficiaires de ces aides vont donc voir leur APL décroître ou disparaître à partir d’un certain niveau de patrimoine, ou de revenus "invisibles". Ainsi, est prévue la dégressivité des APL en fonction du loyer, alors qu’actuellement, elles stagnent au-delà d’un loyer plafond. "La mesure lutte contre les revenus qu’on ne voit pas, en ciblant les locataires dont le loyer est très supérieur à ce qu’ils pourraient normalement payer", résume le gouvernement. Enfin, les actifs de moins de 25 ans faisant leur première demande d’APL devront produire leur bulletin de salaire le plus récent, pas un revenu fiscal de référence vieux de deux ans. Au travers de ces différentes mesures, le gouvernement espère réaliser des économies de 185 millions d’euros l’an prochain et de 274 millions en année pleine.

Propos recueillis par Antoine Janbon

Cette interview croisée est issue de la revue Union Sociale, éditée par l'UNIOPSS et reproduite ici avec leur aimable autorisation.