Maîtrise d'ouvrage 03.04.2017

Exercer la compétence maîtrise d’ouvrage, un enjeu central pour les organismes Hlm

DR Opac du Rhône

Le logement social est produit en neuf, soit directement par les organismes Hlm, soit par le recours à des promoteurs privés à travers la vente en l’état futur d’achèvement (VEFA). Dans le premier cas, l’organisme est soumis à des règles contraignantes : loi maîtrise d’ouvrage publique (loi MOP), code des marchés publics, difficultés récurrentes concernant le recours à la conception-réalisation ou à l’entreprise générale. Ces conditions d’exercice alourdissent les coûts et les délais de production. Dans le cas du recours à la VEFA, l’absence de contrainte facilite les choix et les négociations du promoteur. Une véritable distorsion existe donc dans les conditions d’activité. Il ne s’agit pas pour le Mouvement Hlm de condamner globalement la VEFA parce que celle-ci permet d’accroître la capacité de production et également de produire du logement social dans le cadre d’opérations mixtes (accession privée, locatif social) là où il est parfois difficile d’en produire.

Mais le modèle professionnel fondamental, originel, de l’organisme Hlm repose sur l’exercice de la maîtrise d’ouvrage sociale. Elle signifie que l’organisme construit et gère sur le long terme les immeubles qu’il construit. C’est parce qu’il gère ce qu’il construit qu’il doit s’assurer qu’il construit bien, de bonne qualité, de sorte que le coût global (coût de production + coût de gestion) sur très longue période soit le plus bas possible. Le promoteur ne raisonne pas de cette manière en raison du fait que son rôle n’est pas de gérer dans la durée. Ayant livré l’immeuble en VEFA, il n’intervient plus. Il serait faux d’affirmer que tous les logements livrés aux organismes Hlm par les promoteurs sont de mauvaise qualité. Mais il n’est pas vrai que les logements produits en VEFA ont un coût global, de long terme, inférieur à celui qui ressort de la production en régie des organismes Hlm. Il ne s’agit donc pas pour le Mouvement Hlm de refuser le recours à la VEFA mais de s’assurer que la majeure partie de la production soit assurée directement par la maîtrise d’ouvrage sociale.

Le refus d’un rôle résiduel du logement social et des organismes Hlm qu’exprime notre Mouvement ne concerne pas uniquement les populations logées (ne pas loger que les plus pauvre). Il porte sur l’exercice de la globalité des métiers dont celui de maître d’ouvrage direct (produire et gérer et pas uniquement gérer comme un trop fort développement de la VEFA pourrait nous y entraîner).

S’agissant de la VEFA, les situations possibles sont nombreuses. Deux d’entre elles sont à considérer particulièrement :

Dans le cas des opérations isolées, le prix de revient maximum de l’opération étant connu puisque les loyers de sortie sont plafonnés, le modèle est simple et sans secret. Le promoteur ne subit pas les contraintes (loi MOP, code des marchés publics…). Il connaît du fait de pouvoir les négocier en dehors de toute procédure les prix qu’il obtiendra des entreprises et de la maîtrise d’œuvre. Il a la possibilité ainsi de surenchérir sur le prix d’achat du foncier par rapport à l’organisme Hlm.

Dans le cas du logement social produit dans le cadre des opérations d’aménagement, il est fréquent que la collectivité locale choisisse de confier l’intégralité de l’opération à un promoteur qui est en mesure de maîtriser l’opération d’ensemble (logements, commerces, bureaux, équipements...).  L’organisme est alors appelé pour acquérir en VEFA la part des logements sociaux. Mais il convient de prendre en compte le fait que les organismes Hlm disposent d’une compétence d’aménageur dont les contours juridiques doivent encore être adaptés (notamment en ce qui concerne les équipements et les commerces) et que, dans certaines conditions, (foncier public, zones tendues) le recours à la VEFA inversée est possible. Il revient donc aux organismes d’investir cette compétence, de savoir s’organiser et de convaincre les collectivités territoriales de faire appel à eux.

On l’a dit, des distorsions qui sont bel et bien des distorsions de concurrence existent entre les opérateurs organismes Hlm et les promoteurs. La puissance publique n’a pas jugé utile, à ce stade, de se pencher sur la question. On s’en étonne.

Mais les choses sont simples. Qu’il soit produit par l’organisme ou en VEFA, le logement social est en définitive financé pour le livret A et des aides publiques. La situation à laquelle on est arrivé nécessite des mesures. Soit on aligne les conditions d’activité des promoteurs sur celles des organismes Hlm, soit on fait l’inverse.

A ce titre, que la VEFA permette le sponsoring d’un grand club de football professionnel et l’expression de fierté du promoteur (qui consacre 100% de son activité à la production de logement social) de réaliser des profits grâce au système ne semble pas choquer grand monde. Ceux à qui le logement social est destiné (une attribution sur deux se fait aujourd’hui en HLm à des familles dont les ressources sont égales ou inférieures au seuil de pauvreté) apprécieront.

Pour l’heure, il revient à chaque organisme Hlm, pour ce qui le concerne, de réfléchir à la situation : au risque qu’il prendrait pour lui-même et pour le Mouvement s’il s’orientait vers un recul prononcé de sa maîtrise d’ouvrage directe ou l’abandon de celle-ci. Pour l’heure également, comme on les voit apparaître, des solutions de recours à la VEFA faisant appel à des opérateurs de promotion privée partie prenante du Mouvement Hlm sont progressivement mises en œuvre. Elles constituent une voie d’action prometteuse.

Frédéric Paul,
Délégué général de l'Union sociale pour l'habitat