30.12.2013

Logement social : "Une forme de chantage au contentieux communautaire s’est développée"

Comment le logement social fait-il face à la crise et aux plaintes dont il fait régulièrement l’objet ? Interview de Laurent Ghekiere, représentant auprès de l’UE de l’Union sociale pour l’habitat.

Laurent Ghekiere, DR USH © T. Gogny

Comment le logement social fait-il face à la crise ? Y a-t-il des modèles de financement qui résistent mieux que d’autres ?

La crise n’a pas épargné le logement social. Les modèles économiques reposant sur un financement bancaire de marché et une aide publique importante n’ont pas résisté. Royaume-Uni, Irlande, Italie, Espagne, Portugal connaissent des ruptures de continuité du service public du logement social par l’arrêt de la construction de nouveaux logements. Le retrait des banques du secteur et la suppression des aides publiques à l’investissement ont stoppé net toute offre nouvelle de logements sociaux. À l’opposé, les modèles économiques fondés sur des mécanismes de financement de long terme fortement régulés de type livrets d’épargne dédiés ou obligations foncières (Danemark, Autriche, France) et sur des aides publiques diversifiées, ont mieux résisté à la crise. Dans ces États, le logement social joue un rôle contra-cyclique en matière d’investissements et d’emplois tout en garantissant une continuité du service public et la mise à disposition d’une offre de logements abordables.

En quoi les politiques européennes influencent la délivrance de cette mission de service public ?

L’influence est structurelle. Les choix d’organisation, de financement et de définition du périmètre d’intervention sur le marché du logement sont étroitement encadrés par Bruxelles. Le principe de subsidiarité, les larges marges discrétionnaires d’appréciation dans la définition de cette mission de service public ne résistent pas à l’épreuve des faits, et ce malgré leur ancrage dans le Traité.

La Commission, en qualité d’autorité européenne de concurrence, dispose de sa propre conception des services publics à caractère social, de sa propre interprétation des valeurs d’accessibilité et d’universalité applicables aux missions imparties au logement social en tant que service public.

Toutes les tentatives du secteur de contester cette approche restrictive de la Commission devant la CJUE ont été vaines. Les juges de Luxembourg semblent préférer botter en touche sur ce sujet hautement sensible en invoquant l’absence d’intérêt à agir des entreprises chargées de ce service public contre les décisions de la Commission.

Et pourtant un arbitrage de juge est nécessaire. Il doit préciser les conditions d’application du test d’absence d’erreur manifeste de qualification de service public à caractère social, et notamment de respect des valeurs d’accessibilité et d’universalité de ce service public.

La définition en tant que service public a en effet été remise en cause par la Commission dans le cadre du contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation des aides d’Etat en faveur du logement social néerlandais. Quelles en sont les conséquences dans cet Etat et ailleurs ?

Les opérateurs privés se sont engouffrés dans cette brèche ouverte par la Commission. Les plaintes pour aides d’Etat illégales au logement social se sont multipliées, en Suède, Pays-Bas, Belgique, Luxembourg et dernièrement en France.

Contrairement au recours des organismes de logement social devant la CJUE, certaines d’entre elles ont abouti. Des réformes en profondeur du périmètre et du modèle économique du logement social ont ainsi été imposées en Suède et aux Pays-Bas.

Bruxelles est devenu un point de passage obligé des acteurs privés pour contester les choix des Parlements nationaux en matière de politique du logement sur lesquels ils n’ont pu peser dans le cadre du débat national.

Cette mobilisation des acteurs privés est proportionnelle à l’efficacité du secteur social à influencer les conditions générales d’accès au logement. Plus il est important et structuré, plus il est attaqué.

Aux Pays-Bas, la remise en cause du principe d’accès universel au SIEG de logement social par l’introduction d’un plafond de revenu a profondément bouleversé le modèle économique du logement social hollandais et la mobilité résidentielle des ménages. La fluidité de l’offre de logements sociaux a été remise en cause par la décision de la Commission consistant à introduire un plafond de revenus unique de 33 000 euros par an.

Outre la charge administrative de contrôle des revenus de 2 millions de ménages locataires, nombre d’entre eux se sont retrouvés du jour au lendemain "entre deux quais", selon l’expression locale : trop riches pour accéder ou se maintenir dans un logement social mais pas assez pour accéder ou se reloger dans le secteur privé.

Plus inquiétant, une forme de chantage au contentieux communautaire s’est ainsi développée. En Suède, au terme de 5 ans de procédure, les opérateurs privés ont retiré leur plainte pour aides d’Etat illégales le jour même de l’annonce de la décision du Gouvernement de ne pas qualifier le parc public communal de service d’intérêt économique général et de renoncer ainsi au maintien des compensations de service public octroyées aux sociétés communales de logement.

Ainsi les investisseurs privés ont obtenu via Bruxelles ce que le Parlement suédois leur avait jusqu’à présent refusé au nom de la sociale démocratie et de la mise en œuvre effective du droit au logement pour tous.

Par ailleurs, la sécurité juridique promise a laissé place au développement du contentieux et parallèlement à une multiplication des contrôles bureaucratiques d’aides d’Etat.

En France, un plan de reprise de près de 600 dossiers de cofinancement par le FEDER de projets de rénovation thermique de logements sociaux devrait être engagé prochainement. L’exigence de contrôles réguliers d’absence de surcompensation de la décision d’exemption de notification de la Commission s’est traduite dans le fait par un contrôle systématique des dossiers FEDER déposés par les organismes de logement social. Sont en jeu 320 millions d’euros de FEDER pour un investissement total d’un milliard d’euros en rénovation thermique et 70 000 ménages bénéficiaires finaux.

Qu’en est-il en matière de renforcement de la gouvernance économique de la zone euro et de la surveillance macro-économique des marchés du logement ?

Les mesures récentes adoptées en la matière ont encore amplifié l’intensité de cette influence. Les recommandations-pays définies dans le cadre du semestre européen sont des mesures contraignantes qui peuvent remettre en cause des choix politiques des Etats-membres, en matière par exemple de politique des loyers.

À titre d’exemple, si le Parlement suédois refuse d’abroger l’encadrement des loyers dans le parc public communal, recommandation proposée par la DG ECFIN et validée en Conseil, la Suède devra verser une lourde amende à l’Union européenne. C’est désormais le prix à payer par les Etats-membres pour préserver leur compétence soi disant exclusive en matière de politique du logement. Une subsidiarité soumise à péage en quelque sorte. 

Cette recommandation-pays adressée à la Suède, proposée par la Commission et validée par le Conseil, y compris par la France, intervient alors que l’introduction d’un tel encadrement des loyers est en débat à l’Assemblée nationale et au Sénat dans le cadre de la loi Duflot. Il s’agit d’une proposition du Gouvernement qui s’inspire directement du système allemand de "miroirs communaux des loyers".

Comment la France et l’Allemagne peuvent-elles ainsi défaire au Conseil des dispositions législatives existantes en droit interne ou en cours de débat dans leur propre Parlement ?

Il en va de même aux Pays-Bas par la recommandation-pays de réformer la politique des loyers du parc de logement social. Deux millions de ménages sont concernés par cette recommandation qui consiste à imposer un nouveau régime de loyers sociaux en fonction des revenus.

Quant au plan de sauvetage de la Grèce imposé par la Troïka, il a purement et simplement conduit à la suppression du logement social. Une dépense sociale jugée non nécessaire pour un bien ne relevant pas d’une nécessité première.

La question de la légitimité de ces décisions est aujourd’hui posée à la veille des Européennes. Car, outre la question du conflit de compétence, ces décisions impactent directement le pouvoir d’achat de plusieurs millions de ménages, le logement étant non seulement le principal poste de leurs dépenses mais un poste qui ne cesse de croître. Comment expliquer aux citoyens européens, qu’en matière d’aides d’Etat ou de gouvernance macro-économique de la zone Euro, le Parlement européen a tout simplement été écarté du processus législatif.

Quels sont les défis encore à relever pour résorber la demande croissante de logements sociaux décents à un prix abordable ?

De nombreux facteurs concourent au maintien d’un niveau élevé de la demande de logements dans l’Union européenne. La mobilité résidentielle s’accroit et accompagne la mobilité professionnelle, la demande se concentre dans les zones urbaines où se trouvent les emplois et les services mais également où les défaillances de marché sont structurelles en termes d’accessibilité. Les évolutions démographiques et sociologiques fragilisent la solvabilité de la demande, notamment des personnes âgées et des familles monoparentales, là où l’offre est soit inadaptée en termes de produits, soit inaccessible en termes de coûts. La précarité énergétique progresse et touche de nouvelles catégories de ménages.

La mixité sociale et urbaine et l’accessibilité de l’offre de logements sont les défis majeurs auxquels les villes européennes auront à faire face par leur nécessaire densification. Le logement social, en tant que service public, doit être en mesure de répondre à ces nouveaux défis. L’Union européenne doit garantir, et non pas entraver, son accessibilité, sa mutabilité et son universalité. Elle doit l’accompagner à l’appui des fonds structurels et de sa politique de cohésion et renoncer à sa bureaucratie de marché totalement disproportionnée au regard du critère d’affection des échanges intracommunautaires d’un service public local profondément ancré dans les territoires.