21.02.2017

Loi "Égalité et Citoyenneté", quels impacts pour le logement social et ses opérateurs ?

OPH (34) - DR ACM-OPHCA de Montpellier © O. Brunet

Le projet de loi "Égalité et Citoyenneté" a été définitivement adopté par le Parlement, le 22 décembre 2016. Il est la traduction législative des mesures issues des Comités interministériels à l’égalité et à la citoyenneté des 6 mars et 26 octobre 2015. Cette loi vient boucler un cycle de textes (lois Alur, Ville, NoTRe, MAPTAM et Égalité-Citoyenneté) qui modifient en profondeur le dispositif d’attribution et d’occupation du patrimoine locatif social et impactent le jeu des acteurs.

Elle est promulguée dans un environnement en évolution profonde. On peut relever quatre signaux forts de ce changement :

  • La paupérisation durable d’une partie significative des ménages. Celle-ci accentue la pression de la demande, particulièrement sur les marchés du logement les plus tendus (Île-de-France ou région PACA par exemple). Et ce alors même que la production des logements sociaux atteint des niveaux très élevés (même si le nombre de logements PLAI, opérations correspondant aux loyers les plus bas, reste insuffisant) ;
  • Des situations de concentration des inégalités et de la pauvreté dans les quartiers de la politique de la ville (QPV) ;
  • L’accélération de la construction de l’intercommunalité. Les EPCI sont désormais désignés comme les pilotes opérationnels des attributions à l’intérieur d’un cadre législatif de solidarité nationale défini par l’État ;
  • Les perspectives ouvertes par les technologies numériques depuis le traitement de la demande de logement jusqu’à la connaissance (anonymisée) en temps réel des paramètres concernant les occupants des logements.

Cet ensemble de données fera bientôt évoluer la programmation de la production. Sur la base d’un objectif législatif visant à attribuer autour de 25% des logements situés en dehors des QPV à des ménages dont les revenus se situent dans le premier quartile de revenus, l’agglomération ou l’EPCI répartira les objectifs d’accueil entre les bailleurs sociaux et entre le segments du patrimoine, en s’appuyant sur une cartographie numérisée de l’occupation du patrimoine.

Tout cela pose plusieurs questions. En premier lieu, comment fera-t-on revenir des "personnes moins pauvres" dans les QPV alors que les moyens de la rénovation ne permettent pas de traiter fondamentalement des formes urbaines et architecturales discréditées ? Alors aussi que les services urbains dans ces quartiers (école, sécurité publique, services de santé, transports…) sont insuffisants et de mauvaise qualité ?

Il faut savoir que, sur les 450 000 attributions réalisées chaque année, les organismes Hlm effectuent une attribution sur deux à des familles dont les revenus sont inférieurs ou égaux au seuil de pauvreté. On voit que, dans un grand nombre de cas, le système de solvabilisation des ménages (loyers +charges/APL/reste pour vivre de la famille) fonctionne mal, souvent parce que les charges sont insuffisamment couvertes par l’APL. Le Mouvement Hlm a depuis longtemps expliqué cette situation.

Certains pensent qu’on pourrait tout simplement baisser les loyers. De telles mesures, si elles étaient mises en œuvre sans contrepartie, compromettraient en quelques années les équilibres économiques des organismes et plus largement les capacités d’investissement et d’emploi du secteur. En fait, ces mesures ne sont envisageables que si elles sont accompagnées de mesures de réaménagement de la dette ou de suppléments d’aides à la pierre.

S’agissant de la production nouvelle, la maîtrise d’ouvrage Hlm doit en revanche poursuivre, pour ce qui dépend d’elle, le travail sur les normes techniques locales et sur les surfaces, afin de maitriser les prix de sortie des loyers.

Sur le plan des procédures d’attributions, et le projet Cap Hlm a abondamment abordé ce sujet, on voit bien que nous allons vers une harmonisation des pratiques. Ce sera le cas par exemple pour le calcul de ce qu’on appelle "le reste pour vivre" du demandeur au moment de l’examen de son dossier en commission d’attribution. Mais aussi pour la mise en place locale de dispositifs de cotation de la demande, afin de renforcer la transparence du traitement des dossiers en amont des commissions.

Il est intéressant également de se pencher sur les aspects concernant les évolutions systémiques. Il est assez clair que la spécificité des organismes Hlm les uns par rapport aux autres s’estompe et que les évolutions peuvent conduire à un fonctionnement davantage partagé, à tout le moins plus intégrateur pour le Mouvement Hlm. Plusieurs évolutions viennent appuyer ce propos :

  • Un processus de mutualisation financière a été engagé, pour partie à la main de l’État via la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) et pour partie à la main du Mouvement Hlm lui-même ;
  • La notion de contingent de réservations devient moins rigide : tous les contingents prennent dorénavant leur part du DALO. On va vers des réservations gérées en flux ;
  • La mise en place de la cartographie de l’occupation va conduire à partager une connaissance fine de celle-ci entre les acteurs du territoire : organismes Hlm, EPCI, services de l’État. L’esprit de la réforme est de confirmer que tous les organismes, tous les segments de patrimoine doivent prendre leur part de l’accueil des personnes du premier quartile de revenu ;
  • Un dispositif intégré émerge : depuis le dossier numérisé du demandeur, les dispositifs de gestion partagée de la demande, la connaissance de l’occupation du patrimoine, les conférences intercommunales d’attributions… en lien avec le Répertoire sur le parc locatif social (RPLS) et pour l’État, les données fiscales des occupants. Cet ensemble fera bientôt le lien avec la programmation de la production, et donc avec le Fonds national des aides à la pierre (FNAP).

On verra avec le temps comment vont se déployer ces mesures et comment les différents acteurs vont savoir ou non y prendre place. Il est, en tout état de cause, fondamental pour les organismes Hlm de s’organiser collectivement à l’échelle de chaque territoire. Le Mouvement Hlm local doit être pro-actif en face de ces réformes et apporter la preuve que le modèle économique et social qui est le nôtre (avec ses fondamentaux : équilibres économiques de long terme, mixité) est un atout pour répondre à cette nouvelle commande.

Frédéric Paul
Délégué général de l'Union sociale pour l'habitat