La politique sociale du logement outre-mer : contexte, enjeux, acteurs

Cette page dresse un panorama complet du logement social dans les départements et territoires d'Outre-Mer.

Résidence locative des Caramboles, à Nouméa, Nouvelle-Calédonie

Une diversité des territoires face à des enjeux et défis communs en matière d’habitat

L’Outre-Mer totalise une population totale de 2,7 millions d’habitants et regroupe les régions monodépartementales de La Réunion, de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Guyane, avec Mayotte, 101ème département français d’une part, et les Pays et Collectivités d’Outre-Mer de la Nouvelle-Calédonie, de la Polynésie Française, Wallis et Futuna, Saint-Pierre-et-Miquelon d'autre part.

La compétence logement en outre-mer relève du Ministère de l’Outre-Mer pour les DOM, Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon. Pour les collectivités, la compétence est territoriale, même si pour ces derniers des contrats de développement Etat -Territoire permettent la mobilisation de moyens financiers dans le domaine de l’habitat au titre de la solidarité nationale.

Des besoins élevés dans un contexte économique et social difficile

La situation économique et sociale reste difficile outre-mer avec des taux de chômage de 27 à 30 % en moyenne, avoisinant les 60 % pour les jeunes. Le niveau de vie y est plus faible qu’en métropole : le revenu total y compris prestations sociales rapporté au nombre d’unités de consommation du ménage est un tiers plus faible qu’en métropole (1 100 euros contre 1 600 euros par mois). Ainsi :

  • 56 % des ménages des DOM appartiennent aux deux déciles de revenus les plus bas mesurés sur le territoire métropolitain ;
  • 66 % des ménages des DOM sont situés sous les plafonds des logements très sociaux (PLAI en métropole, LLTS dans les DOM) contre 29 % en métropole.

Près de 30 % des logements locatifs (privés ou sociaux) sont surpeuplés en retenant la définition usuelle de l’INSEE. La population éligible au logement social représente, outre-mer, 80 % des ménages ultra-marins contre 60 % en métropole soit environ 2 fois plus. La sur occupation des logements y est également deux fois plus élevée et la faiblesse des moyens des collectivités face à l’ampleur des besoins en équipements, aménagements et services publics ne permet pas toujours leur contribution à un niveau significatif en matière de financement direct ou indirect (subvention - foncier constructible) en faveur du logement social.

On estime à près de 100 000 logements le déficit constaté sur l’ensemble de l’Outre-Mer pour une population totale de 2,7 millions d’habitants. Près de la moitié de ce déficit correspond à de l’habitat insalubre dont toutes les observations locales et rapports ou statistiques s’accordent à constater un regain ces dernières années.

 Il reste que ces données globales ne prennent pas toujours en compte les besoins supplémentaires induits par les enjeux de décohabitation ou le renouvellement naturel du parc. L’acuité des besoins quantitatif doit en effet être replacée dans une prospective des besoins d’habitat qui reste à actualiser dans la plupart des territoires ultra-marins afin d’affiner la diversité des besoins et leur localisation géographique par bassin.

Un financement spécifique du logement social: la Ligne Budgétaire Unique

Le système de financement est organisé autour d’une Ligne Budgétaire Unique (LBU), fongible, qui fait l’objet d’une programmation pluriannuelle. La LBU est gérée par le Ministère de l’outre-mer qui en délègue les enveloppes régionales aux Préfets. Ces crédits portent tout à la fois sur les aides à la pierre au titre du locatif social et très social, l’amélioration, la lutte contre l’habitat insalubre (RHI), l’accession très sociale, les crédits FRAFU… Par ailleurs, la « loi de Développement économique de l’outre-mer » dite LODEOM, promulguée en mai 2009 permet désormais de mobiliser la défiscalisation immobilière au profit des opérations de logement social, en complément des crédits de la LBU.

Malgré la relance de l’offre des bailleurs sociaux ces deux dernières années, les besoins restent considérables tant dans les régions que les collectivités d’Outre-Mer. Si l’offre de logement social semble repartir à la hausse, la production intermédiaire et libre est incontestablement en baisse. Le logement locatif social ne peut à lui seul répondre à l’ampleur des besoins d’où l’impérieuse nécessité de conduire une politique locale de l’habitat soucieuse d’un fonctionnement harmonieux de l’ensemble de la chaîne du logement et donc de la diversité de l’offre d’habitat.

Revisiter les politiques locales de l’habitat, outiller  les politiques urbaines, foncières et de lutte contre l’habitat indigne

La question de l’habitat outre-mer doit pouvoir être posée dans des termes nouveaux et actualisés au regard des dynamiques différenciées des territoires, d’une approche plus « moderne » et « complexe » de la programmation physique pour mieux tenir compte des besoins des différentes catégories et profils des ménages à loger. La résorption de la crise persistante du logement dans les territoires et départements d’Outre-Mer passe ainsi probablement par :

  • la mise en œuvre des documents d’urbanisme adaptés à nos territoires, une analyse plus fine des besoins et la mise en place d’une coordination locale des acteurs et partenaires de l’habitat ;
  • une maîtrise des coûts de production, avec notamment la mise en place d’une programmation foncière pluri-annuelle maîtrisée (Etablissement Public Foncier) ;
  • une adaptation locale des dispositifs ou règlements, voire de certains textes d’application afin de favoriser une mise en œuvre adaptée, en bonne intelligence avec les réalités locales ;
  • une réflexion globale sur la place du logement social dans les politiques locales de l’habitat propres à chaque région, en faveur de la promotion individuelle par l’accès à un logement et le développement du dynamisme des entreprises locales et de l’emploi.

En perspective des prochaines échéances électorales, le logement outre-mer, préoccupation centrale des acteurs de l’habitat, devrait faire l’objet d’un plan spécifique adapté à chaque territoire et collectivité en pleine concertation avec l’Etat, les collectivités locales et les représentants des organismes.