Histoire du Mouvement Hlm 30.06.2013 Rédigé par Patrick Kamoun

Il était une fois le logement social

L’histoire du logement social est indissociable de l’évolution économique, politique et humaine du pays cet héritage de notre patrimoine républicain s’impose comme un élément majeur du pacte social d’aujourd’hui.

Affiche de la Ligue pour le relèvement de la natalité française

L’histoire du logement social en France est étroitement liée à celle de la révolution industrielle. Entre 1875 et 1914, la population urbaine passe de 12 millions à 18 millions alors que la population totale reste pratiquement stable. En milieu urbain, le surpeuplement devient la règle. En 1906, 62% des personnes habitant des villes de plus de 5 000 habitants vivent à deux ou plus par pièce. De nombreuses enquêtes font alors état des conditions misérables d’habitat des ouvriers, avec des risques importants de propagation des épidémies. La tuberculose, la maladie du manque d’air et de lumière, fait à elle seule près de 100 000 morts par an.

Pour ceux qui vont donner naissance au logement social, il s’agit aussi de protéger la famille – pivot de la société – et donc de favoriser la natalité. Car, depuis 1890, toutes les analyses montrent une chute de la fécondité. En 20 ans, le taux de natalité est tombé de 25 à 19 naissances pour mille habitants en France avec une mortalité infantile qui touche un enfant de moins de un an sur cinq. A la veille de la première guerre mondiale, la “dépopulation” est vécue comme un véritable drame national.

Cette volonté d’améliorer la situation du logement n’est cependant pas dénuée d’arrière-pensées politiques. Pour lutter contre le socialisme naissant, la meilleure solution « est de combattre pacifiquement l’émeute » en rendant l’ouvrier propriétaire disait Napoléon III. « Celui qui possède ne veut pas abattre l’ordre existant », affirmait de son côté Jules Siegfried, le père des Habitations à Bon Marché. De plus, il faut « moraliser la classe ouvrière », lui apprendre l’épargne et lutter contre les deux « fléaux sociaux » que sont la syphilis et l’alcoolisme. Ainsi, les premières réalisations de cités ouvrières sont le fait d’industriels. Godin, premier producteur européen d’appareils de chauffage, les manufacturiers de Mulhouse, le chocolatier Meunier, les patrons de mines ou encore les grandes compagnies françaises de chemin de fer construisent des maisons pour leur personnel.

1894- 1910 : les Habitations à Bon Marché (HBM), premier jalon

A la suite du Congrès international de l’habitation ouvrière organisé dans le cadre de l’exposition universelle de 1889, le député maire du Havre, Jules Siegfried (photo ci-contre), fonde la Société française des Habitations à Bon Marché. C’est à la fois un centre d’information et un groupe de pression. En 1892, Jules Siegfried dépose un projet de loi qui prévoit notamment la possibilité pour la Caisse des depôts et consignations (CDC) et les Caisses d’épargne de prêter des fonds aux organismes d’HBM. La loi Siegfried, qui est promulguée le 30 novembre 1894, est purement incitative mais ouvre de grandes perspectives. C’est le socle législatif sur lequel va se développer une politique du logement social en France. Le premier bilan est cependant très modeste : 3000 logements à bon marché sont construits de 1895 à 1903, par 109 sociétés. Aussi la loi Siegfried est-elle complétée par celle du 12 avril 1906, déposée par le député Paul Strauss, un radical laïque. Le « municipalisme » est annoncé : les communes et les départements peuvent désormais venir en aide aux HBM par apports de terrains, de prêts, souscriptions d’obligations et d’actions. La Loi Ribot du 10 avril 1908 a pour but de faciliter l’accession à la petite propriété. Elle crée un nouvel opérateur HBM : les sociétés régionales de Crédit Immobilier qui empruntent à la Caisse nationale des Retraites pour prêter à un taux de 2 %, à des personnes peu fortunées, les 4/5ème des fonds nécessaires pour acquérir ou construire une maison salubre ou pour acquérir un champ ou un jardin qu’elles s’engagent à cultiver personnellement. La première société de crédit immobilier est créée à Arras en décembre 1908.

1910-1914 : naissance du droit au logement

C’est en 1910 que naît l’Union syndicale des locataires ouvriers et employés ,qui va faire grand bruit sous la houlette de Georges Cochon, un communiquant hors pair. Le logement locatif social devient alors en quelque sorte une nouvelle conquête sociale. Pour la première fois, on parle de droit au logement. C’est aussi à partir de 1910 que la gauche française commence à s’intéresser à la question du logement. Si elle soulignait jusque-là les conditions déplorables de logement de la classe ouvrière et militait sur la question des loyers, les solutions ne pouvaient passer, selon elle, que par la révolution. Construire des habitations ouvrières, c'était s'intégrer au modèle capitaliste.

Sous la pression populaire, la loi du 23 décembre 1912, déposée par le député radical de Lyon, Laurent Bonnevay (image ci-contre), est votée à l’unanimité. Elle institue les Offices publics communaux et départementaux d’HBM. Le premier office est créé à La Rochelle en 1913. A la veille de la première guerre mondiale, le cadre législatif est en place. Les expériences se sont multipliées et l’ensemble de la production de logement HBM atteint près de 40.000 logements. Mais au retour des soldats mobilisés, les hausses brutales des loyers face à l’ampleur de la demande sont à l’origine d’un vif mécontentement et du renforcement des associations de locataires, en particulier de l’Union Confédérale des Locataires (aujourd’hui, la Confédération nationale du logement) qui compte dès 1919, 35 fédérations et près de 100.000 adhérents. Il est vrai qu’en 1926, un Parisien sur 4 vit dans une demi-pièce. 320.000 personnes vivent en garnis, soit 100.000 de plus qu’en 1912. Dans les villes de plus de 50.000 habitants, un tiers des ménages vit dans des espaces surpeuplés ou insuffisants. Les investisseurs privés se désengagent. Les prix s’envolent. Celui des matériaux et de la main-d’œuvre est trois ou quatre fois plus élevé qu’avant-guerre. L’augmentation des taux d’intérêt pèse sur les emprunts.

1920-1939 : quand le logement social devient une politique publique

Le député Louis Loucheur, l’un des ténors de la gauche républicaine, travaille sur la question du logement dès 1920. En 1921 et 1923 il présente sans succès deux projets de loi tendant à encourager la construction. Sa loi finit cependant par être votée le 13 juillet 1928. C’est une loi programme de construction sur cinq ans qui prévoit 260 000 logements à bon marché, en locatif comme en accession, dont 60 000 logements à loyer moyen. Elle consacre l’intervention de l’État en matière de logement et crée le logement locatif intermédiaire. Les organismes d’HBM deviennent les acteurs incontournables de la production des logements aidés, en locatif comme en accession.

L’État, pendant les années folles, va progressivement prendre en main l’organisation de l’espace. C’est la naissance de l’urbanisme. C’est aussi le temps, pour le logement social, des premières réalisations d’envergure : de la cité jardin aux grands ensembles. Dès les années 1930, on densifie les constructions avec les premiers gratte-ciel à Drancy et à Villeurbanne. L’utilisation de nouveaux matériaux et de nouvelles techniques se développent. Mais en 1932, la crise mondiale rattrape la France. Les gouvernements successifs se désengagent du secteur du logement. Le fléchissement de l’économie française est de l’ordre de 14%. Pour l’industrie du bâtiment, ce sera 40%. La construction s’effondre… Au total, le bilan est toutefois loin d’être négatif. En 1939, la France aura réalisé 300 000 HBM dont la moitié en accession à la petite propriété. On peut considérer que 900 000 personnes, soit 2% des Français, ont alors bénéficié des dispositions relatives aux HBM.

1945–1954 : un pays en reconstruction

La Seconde guerre mondiale laisse une partie de la France en ruines. La situation est catastrophique : 45% des logements sont surpeuplés (dont près de 30% en surpeuplement critique) et 10% de la population vit dans des locaux totalement insalubres. Le confort est plus que rudimentaire : 90% de la population n’a ni baignoire ni douche, 80% pas de WC intérieurs et 48% pas d’eau courante. A cela s’ajoute le déficit chronique de logements, dramatique à Paris et dans toutes les grandes villes. Le redressement économique du pays accentue le phénomène d’exode rural. De plus, la France vit une poussée démographique exceptionnelle. Elle va passer en 20 ans de 40 à 50 millions d’habitants. C’est le Baby-Boom. Enfin, la décolonisation entraîne le rapatriement des français établis en Indochine, Maroc, Tunisie et Algérie.

En 1945, l’État prend quelques timides mesures pour tenter de remédier à la pénurie de logements, notamment la construction de 100.000 habitations provisoires destinées aux réfugiés et la création d’un droit de réquisition au bénéfice des sans-abri. Mais la construction de nouveaux logements tarde. On s’installe dans une crise du logement dramatique et durable qui touche non seulement les familles populaires mais aussi les classes moyennes. Eugène Claudius-Petit, Ministre de la Reconstruction de 1948 à 53, définit trois priorités : la remise à niveau des loyers et l’amélioration du patrimoine ancien (loi de 48), la reprise de l’initiative privée dans le secteur du bâtiment et l’industrialisation des techniques de construction. La loi du 1er septembre 1948 crée l’allocation logement et réorganise le marché du logement avec pour objectif la rentabilisation des capitaux immobiliers investis. Elle institue le droit au maintien dans les lieux pour les locataires des immeubles anciens et du parc locatif social. Pour compenser ces contraintes, est créé un Fonds National pour l’Amélioration de l’Habitat - ancêtre de l’ANAH. La loi du 21 juillet 1950 accélère la construction de logements, notamment en accession à la propriété, grâces aux primes et prêts à long terme du Crédit Foncier. Par la même loi, les HBM deviennent les Habitations à Loyer Modéré (HLM).

En 1953, le plan Courant prévoit la construction de 240.000 logements par an pendant cinq ans alors que 82.000 logements seulement ont été produits en 1952. Le décret loi du 6 août 1953 élargit le droit des pouvoirs publics en matière d’expropriation. Il impose à toutes les entreprises de plus de 10 salariés le versement de 1% de la masse salariale pour la participation des entreprises à l’effort de construction. C’est la fin du logement patronal.

1954-1965 : de « l’insurrection de la bonté » aux ZUP

L’appel de l’Abbé Pierre, le 1er février 1954 (photo), va profondément bouleverser la France et provoquer un immense mouvement d’entraide : « l’insurrection de la bonté ». Le gouvernement lance un grand concours pour la réalisation de Logements économiques de première nécessité (LEPN). Des cités d’urgence sont édifiées partout en France : plus de 12 000 logements dans 220 villes. Autres nouveautés de l’année 1954 : la création de l’Epargne Construction et la naissance de la première réglementation sur les attributions de logements sociaux.

A la fin des années 1950, la période de la “reconstruction” s’achève, celle de la « construction » commence. L’état d’esprit a changé, la France se tourne vers un futur “radieux”. Des programmes quinquennaux sont mis en œuvre pour les Hlm. L’État lance une série de concours pour construire plus vite et moins cher. L’industrialisation de la construction permet un accroissement considérable de la production, une baisse des coûts et une réduction des délais d’exécution. Cela débouchera sur des programmes démesurés. Les ZUP (les Zones à urbaniser en priorité créées par décret du 31 décembre 1958) sortent de terre. En moins de 15 ans, 220 ZUP offrant 2,2 millions de logements seront réalisées. Mais c’est aussi durant cette période que va se développer une conception ségrégative du logement : d’une part un parc social ordinaire qui accueille en grande majorité les petites classes moyennes, de l’autre un parc de transition à normes réduites pour ceux que l’on appelle les “asociaux ou les inadaptés”. Le concept de la cité de transit est né et va se développer dans les années 1960 avec l’arrivée massive de travailleurs immigrés.

1965-1975 :  les 10 glorieuses de la production de masse

Les années 1965-75 sont marquées par un profond bouleversement sociologique : la France atteint 50 millions d’habitants. Le pouvoir d’achat des ménages augmente. Le recours au crédit pour accéder à la propriété explose. Le nombre moyen de mises en chantier est passé de 100 à 1000 par opérations. En 1973, la construction culmine à 556 000 logements. Le bilan est spectaculaire : de 12 millions de logements en 1946, on passe à 21 millions en 1975. L’eau courante dans le logement est passée de 38% à 98%, les WC intérieurs de 20 à 74%. Le surpeuplement accentué est passé de 12,8 à 4,8%. En 1975, 72,9% de la population vit dans une unité urbaine. Cette période des “30 glorieuses” est surtout marquée par l’omnipotence de l’État. C’est la première puissance financière, le premier employeur et le premier producteur. L’État est partout. Il va normaliser, impulser, régenter et conduire les politiques du logement.

Pourtant, malgré les beaux discours, les mécanismes mis en place sont insuffisants pour résoudre le problème des mal-logés, en particulier les populations étrangères. C’est la nécessité de résorber les bidonvilles qui va enfin leur permettre d’accéder au logement social. En 1964, trois régions (Ile-de-France, PACA, et Nord) accueillent 90 % des résidants en bidonville dont le nombre est estimé à plus de 75 000 personnes. La loi du 14 décembre 1964, dite loi Debré, autorise les communes à exproprier les terrains sur lesquels sont installés les bidonvilles, afin de les aménager pour construire des logements. En 1970, le recensement dénombre encore près de 400 bidonvilles. Mais en cinq ans, ils auront quasiment disparu. Le dernier grand bidonville de plus de 2000 habitants, à Nice, « La digue des Français » est rasé en 1976.

Si on produit alors en masse des logements collectifs modernes 75% des Français aspirent cependant à une maison individuelle. Celle-ci va se développer de façon spectaculaire. La production de maisons individuelle représente 30% de l’ensemble de la production de logement en 1965 et 57% en 1977. En 1968 Olivier Guichard, ministre du Logement, organise le premier grand débat à l’Assemblée Nationale sur la question urbaine : “Le débat qui s’ouvre est un débat, non pas technique, mais politique”. Il parle de “droit à la ville” et propose le développement de la responsabilité municipale et la lutte contre toute ségrégation sociale.

1975 à 1995 : le logement au cœur de la politique de la ville  

A l’époque du premier choc pétrolier de 1974, le confort du logement a certes progressé mais il reste en France 16 millions de mal-logés. 39 % des résidences principales sont encore inconfortables. Une politique ambitieuse d’amélioration du patrimoine existant et de résorption de l’habitat insalubre est décidée. C’est le temps de la reconquête des centres anciens, qui va avoir pour effet de “déterrer la pauvreté” dans ces logements insalubres et d’augmenter la pression sur le parc locatif social. Malheureusement, le parc Hlm vieillit mal. L’urbanisme des tours et des barres a montré ses limites. En 1975 se met en place le groupe permanent de coordination “Habitat et Vie Sociale” (HVS) qui a pour objet “d’enrayer le processus de dégradation physique et de marginalisation de la population dans les grands ensembles”. C’est le début de la politique de la Ville. Le 29 mars 1976, la création de ZUP est définitivement interdite.

Sous l’impulsion de son nouveau délégué général, Robert Lyon, le Mouvement Hlm va jeter les bases, à travers  “le livre blanc Hlm”, d’une réforme en profondeur du système. Il part d’un constat: “de la crise du logement à la crise de l’habitat”. De son côté, le gouvernement, engage une réforme en profondeur du financement du logement sous la conduite du Premier ministre Raymond Barre. C’est la réforme de 1977 qui vise à mieux solvabiliser les ménages et à favoriser l’accession à la propriété. Pour ses promoteurs, c’est le marché qui doit répondre à la demande. La réforme crée l’aide personnalisée au logement (APL) et le prêt locatif aidé (PLA). Des aides qui doivent permettre de moduler l’effort des ménages. Même logique pour l’accession à la propriété sociale avec la création du prêt aidé à l’accession à la propriété (PAP).

A partir des années 1980, se développe une tonalité sociale des politiques du logement. L’interpénétration des champs de l’habitat et de l’action sociale est sans doute, dans ces domaines, l’un des faits marquants de la fin de XXe siècle. Jusqu’alors traité à la marge des politiques du logement, le logement des personnes défavorisées est devenu l’axe central de l’intervention des pouvoirs publics dans le domaine du logement social.

En juin 1982, près d’un an après l’arrivée de la gauche au pouvoir, la Loi Quilliot définit les droits et devoirs des locataires et des bailleurs (en photo, le ministre Quilliot et Albert Denvers, président de l'Union nationale des fédérations d’organismes HLM). Dans son article 1er, elle énonce, pour la première fois, le « droit fondamental à l’habitat ». Mais c’est surtout la loi du 31 mai 1990, porté par Louis Besson, ministre du Logement du gouvernement de Michel Rocard, qui tente de mettre en oeuvre le droit au logement. Elle crée les plans départementaux pour le logement des personnes démunies et les Fonds de Solidarité Logement, et donne un rôle de premier plan aux bailleurs sociaux. Un an plus tard, la loi d’orientation pour la Ville du 13 juillet 1991 fait obligation aux communes situées dans des agglomérations de plus de 200 000 habitants de disposer de 20% de logements sociaux sur leur territoire.

Pierre-André Perissol, ministre du Logement d’Alain Juppé, définit en 1995 trois axes d’intervention : la réponse  à l’urgence, l’accession à la propriété et la relance de l’investissement privé. “Les Hlm sont au coeur de la chaîne du logement, car ils doivent à la fois insérer les plus défavorisés et permettre aux classes moyennes de se préparer à l’accession à la propriété”. L’accession à la propriété est banalisée par la création du prêt à taux zéro. Puis, sous le gouvernement Jospin, le volet logement de la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions du 31 juillet 1998 réforme le système des attributions de logements sociaux, définit des mesures pour accroître l’offre de logements et prévenir les exclusions. Il redéfinit en outre les missions du logement social, destiné à des “ménages modestes ou défavorisés”... mais dans la mixité sociale, ajoute le législateur prudent.

2000 à nos jours : face à la crise, renouvellement urbain et droit au logement

Aujourd’hui, avec l’envolée des prix de l’immobilier, l’offre de logements “bon marché” s’est considérablement rétrécie. Le parc privé inconfortable, dont la fraction la plus sociale a été très touchée, disparaît progressivement au détriment des ménages à faibles ressources. Certains quartiers d’habitat social et de copropriétés dégradées sont devenus, notamment, à cause d’effets induits par le jeu du marché et la réduction de l’habitat insalubre, des lieux de ségrégation sociale et de concentration des dysfonctionnements : insécurité, échec scolaire, chômage, tensions interculturelles.

La loi Borloo de 2003, d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine définit les modalités d'intervention de l’État dans les Zones urbaines sensibles (ZUS) et crée l’Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine (ANRU). Il faut rebâtir certains quartiers Hlm afin de mieux les intégrer à la ville. Les opérations de démolition-reconstruction s’engagent alors que se redessine une profonde crise du logement abordable.

La loi sur le droit au logement opposable (DALO) de 2007 vient conforter le rôle du logement social dans l’accueil des personnes défavorisées. Jusqu’alors traité à la marge des politiques du logement, le logement des personnes défavorisées est devenu l’axe central de l’intervention des pouvoirs publics dans le secteur Hlm alors que la France connaît une crise aigüe du logement abordable y compris pour les classes moyennes.