Financement 16.09.2016

La santé financière des collectivités locales

Regard sur la santé financière du secteur local par Christophe Parisot, responsable de la notation du secteur public pour la zone Europe, Moyen Orient, à l’agence de notation Fitch Ratings.

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Avec 2,1 milliards d’euros sur les 9,7 milliards d’aides aux producteurs de service au logement dans le locatif social et l’hébergement [1], la contribution du secteur local est déterminante. Mais au regard des réformes successives qui ont touché leurs ressources, les collectivités locales manifestent aujourd’hui une grande inquiétude quant à leur capacité à poursuivre leurs investissements au rythme actuel. Une interview de Christophe Parisot, responsable de la notation du secteur public pour la zone Europe, Moyen Orient, à l’agence de notation Fitch Ratings[2], sur la santé financière du secteur local.

 

Les collectivités locales traversent-elles une crise de financement ? Peuvent-elles conserver leur rythme d’investissement ?

Christophe Parisot : Pour le secteur local, la crise financière de 2008 s’était traduite par une raréfaction des crédits bancaires. Depuis 2012, l’offre de crédit aux collectivités locales s’est considérablement détendue avec une montée en puissance des volumes de financement provenant de prêteurs institutionnels comme la BEI, la CDC et la SFIL, ainsi que de plusieurs banques commerciales. Les financements désintermédiés représentent environ 10% du total des nouveaux emprunts. L’offre bancaire et obligataire a permis de couvrir, début 2016, près de trois fois les besoins de financement et de refinancement des collectivités locales (estimés à environ 18 milliards d’euros en 2016). Cet élargissement de l’offre s’est accompagné d’une amélioration sensible des conditions de financement, en partie liée à la baisse des taux d’intérêts. Par ailleurs, Fitch constate que les collectivités locales financent une part croissante de leurs investissements par des prélèvements sur leur fonds de roulement, ce qui limite temporairement leur recours à l’emprunt. 

Dans le même temps, même si les performances budgétaires des collectivités ont été, dans l’ensemble, meilleures que prévu en 2015, les collectivités locales (en particulier les départements) voient leur capacité d’autofinancement s’affaiblir en raison des fortes pressions qui s’exercent sur leurs recettes, dans un contexte de baisse drastique des dotations de l’État. L’année 2015 a été une année charnière pour les budgets des collectivités locales françaises qui ont subi non seulement les réformes territoriales mais aussi la forte réduction de leurs dotations de fonctionnement à hauteur de 11 milliards d’euros sur la période 2015 à 2017 (soit une baisse de plus de 20% du total sur cette période).

Conséquence, les collectivités locales ont fortement réduit leurs dépenses d'investissement qui ont chuté de 8,4% en 2014 puis d’environ 10% en 2015, alors que le secteur continue de représenter plus de 70% de l'investissement public en France et connaît des besoins élevés en matière de construction et d’entretien des infrastructures. Ce recul de l'investissement a été particulièrement fort pour les communes et leurs groupements (14% et 7,2%, respectivement), mais moins marqué pour les départements. Nous nous attendons à ce que le taux d’épargne de gestion des collectivités locales continue à s’affaiblir à 18,4% en 2017 contre 19% en 2015. La décision de l’État de réduire de moitié le montant nominal prévu en 2017 de la baisse des dotations, en faveur du bloc communal, devrait permettre aux communes et à leurs groupements de retrouver quelques marges de manœuvre budgétaires et ainsi faciliter l’autofinancement d’une partie importante de leurs dépenses d’équipement.

A la sortie de la crise de liquidité pour le secteur des collectivités locales, celles-ci ont-elles changé leur comportement d’emprunteur ? Utilisent-elles plus fortement les émissions obligataires ? Quel est le rôle d’une agence de notation comme Fitch ?

C. P. : La crise de liquidité n’a pas conduit les collectivités locales à geler leurs emprunts. Au contraire, en 2016, Fitch s’attend à ce que l’encours de dette des collectivités locales augmente de 3 milliards d’euros, pour s’établir à 181,5 milliards d’euros fin 2016, mais à un rythme plus lent qu'en 2015 (+4,3 milliards d’euros). Par ailleurs, les collectivités locales ont pu à ce jour rembourser ou refinancer la plupart de leurs emprunts toxiques grâce au fonds mis en place par l'Etat pour neutraliser les prêts structurés coûteux. L’encours de dette des collectivités locales est aujourd’hui nettement moins risqué qu’il ne l’était avant la mise en place de la Charte Gissler[3] et des mesures de désensibilisation.

Les collectivités les plus importantes ont commencé timidement à avoir recours à l’emprunt obligataire dans les années 2000 pour atteindre un pic en 2012 avec 2,5 milliards d’euros levés. Fitch constate que ce mode de financement a désormais sa place au sein des collectivités, estimant que la dette émise par les collectivités locales sur les marchés de capitaux représentera plus de 10% de leurs nouveaux emprunts en 2016, contre seulement 4% en 2011. Cependant, l’accès au marché obligataire reste plus limité pour les petites et moyennes collectivités. Les émetteurs traditionnels sont les grandes collectivités, c’est-à-dire les régions, les départements les plus peuplés et les grandes villes et métropoles. Les grandes collectivités, dont les notes s’échelonnent actuellement de AA/stable à A+/négative émettent sur les marchés, à l’instar de la région Ile-de-France, la Ville de Paris, le département de l’Essonne, ou la communauté urbaine Marseille Provence Métropole. Par ailleurs, l’Agence France locale, qui a vocation à regrouper les collectivités de taille moyenne pour des émissions obligataires, peut répondre à la demande de collectivités de taille moins importante.

Fitch constate également que les collectivités locales sont de plus en plus présentes sur le marché des émissions à court terme (billets de trésorerie ou titres de créances négociables à court terme), les volumes émis ayant progressé de 30 % en 2015. Les billets de trésorerie constituent un moyen de se financer sur les marchés à des taux très bas (voire négatifs pour certaines durées comme cela a été le cas en 2016) et de réduire l’utilisation des lignes de trésorerie ou des crédits revolving consentis par les banques.

La notation financière a pour but d’évaluer la probabilité de remboursement en temps et en heure des engagements financiers (principal et intérêts) d’un émetteur de dette obligataire. Par extension, elle fournit aux créanciers des collectivités locales une information sur la solvabilité des emprunteurs ; cette information est d’autant plus objective qu’elle provient d’une agence indépendante et reconnue sur le plan international et qu’elle repose sur une échelle et une méthodologie de notation transparentes. La notation est une opinion complémentaire d’autres formes d’évaluation financière que les investisseurs peuvent utiliser pour un émetteur donné.

La notation des collectivités locales françaises a pris son essor au début des années 1990, lorsque les premiers financements obligataires ont fait leur apparition pour les collectivités locales et leurs groupements en France (avec environ une quarantaine de collectivités locales notées à ce jour).

Dans la notation d’une collectivité locale comment sont prises en compte les éventuelles garanties d’emprunt et notamment celles au bénéfice du logement social ? Y a-t-il déjà eu dans l’histoire des finances locales un cas de collectivité en difficulté financière à cause d’une mise en jeu de garantie au logement social ?

C. P. : Le niveau d’endettement est l’une des composantes clés de l’analyse de la solvabilité d’un émetteur. Plus il est élevé, plus la note tend à être basse, même si des émetteurs bénéficiant d’un cadre institutionnel et d’un profil financier solides peuvent être capables de gérer une dette importante.

Dans son analyse de la dette et des autres engagements à long terme, Fitch s’attache à déterminer le montant et la nature des engagements actuels de l’émetteur ainsi que les perspectives pour l’avenir. L’agence tient compte non seulement de la dette directe (bancaire et financière de la collectivité) mais aussi d’autres obligations financières, notamment les engagements donnés au titre des garanties d’emprunts, des contrats de crédit-bail, les subventions en annuités et tout autre type de quasi-dette (PPP). Les dettes garanties sont prises en compte, car Fitch estime que ces engagements peuvent se transformer en dette financière pour la collectivité. Nous examinons le poids de ces engagements par rapport à l’épargne brute et aux recettes de fonctionnement ainsi que la part de dette directe et garantie qui est remboursée chaque année. S’il existe des satellites, l’agence évalue la qualité de leur contrôle par la collectivité ainsi que la fiabilité de l’information financière produite par ces satellites, en particulier sur leurs engagements financiers.

La plupart des collectivités locales notées par Fitch présentent un niveau élevé de dette garantie en faveur des organismes de logement social ; pour autant, aucune n’a connu de problèmes de solvabilité du fait de tels engagements. Pour l’agence, le soutien public encore fort dont bénéficie le logement social en France constitue un facteur déterminant de la solvabilité du secteur des bailleurs sociaux. Ce soutien se manifeste à travers les multiples modes d’intervention de l’État, notamment par les prêts indexés de la CDC et les mécanismes de soutien extraordinaire accordés par la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS), ainsi que par le cadre réglementaire strict auquel sont soumis les opérateurs (contrôles, audits). Les engagements indirects en faveur du logement social présentent donc un très faible risque, ce que Fitch intègre bien comme tel dans sa notation.

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[1] Source Rapport de la commission des comptes du logement 2014. Ces aides prennent la forme de subventions, de garanties de prêts, d’apport sous forme de foncier à prix aménagé, d’aides fiscales.
[2] Fitch Ratings est une des trois grandes agences de notation financière internationales, au même titre que Standars&Poors et Moody’s.
[3] Au terme de cette charte de bonne conduite, qui classe les produits financiers en cinq catégories, les établissements financiers s’engagent à ne plus vendre des contrats financiers considérés comme risqués.

 

Cet article est extrait du n°1041 d’Actualités habitat du 15 septembre 2016.

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