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Dernière MAJ : 09-01-09
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Le Traité ayant institué la Communauté européenne (CE), le Traité sur l’Union européenne (UE) ainsi que les projets de Traité constitutionnel et de Lisbonne adoptés par les chefs d’Etat mais non ratifiés à ce jour, ne donnent pas à l’Union européenne de compétences spécifiques en matière de logement, et a fortiori en matière de logement social. En conséquence, et en conformité avec le principe de subsidiarité, elle ne peut intervenir en matière de logement social que « si les objectifs de l’action ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les Etats-membres et peuvent, donc, en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée, être mieux réalisés au niveau communautaire » (article 5 du Traité de l’Union européenne).
A titre d’illustration de ce principe de subsidiarité, l’Union européenne soutient le financement par le FEDER de la modernisation du logement social dans les nouveaux Etats-membres au titre de sa politique de cohésion compte tenu de l’ampleur des projets en présence et de leur contribution effective à la convergence entre les Régions des nouveaux Etat et celles des autres Etats de l'UE. Ainsi, la solidarité entre les Etats-membres qui se manifeste à travers la politique de cohésion de l'Union européenne, trouve une application concrète en matière de développement du logement social même si le logement social demeure de la compétence exclusive des Etats-membres.
Sous quels fondements une Union entre Etats indépendants fondée sur un Traité international peut-elle traiter d'un domaine de politique publique qui ne relève pas de sa compétence exclusive ? Cette politique publique du logement est de surcroît profondément ancrée dans l’histoire des Etats qui la compose et développée antérieurement à la signature du Traité ou à l'adhésion de certains Etats. Si les premières formes de logement social apparaissent dès le moyen-âge au Royaume-Uni, les cadres législatifs spécifiques au logement social ont été mis en place dans les Etats-membres dès la fin du 19ème siècle et le début du 20ème siècle et relèvent pleinement de leur modèle de protection sociale.
Il convient de replacer cette problématique dans l’ordre juridique communautaire définissant la nature des relations entre le droit communautaire et les droits internes des Etats-membres. Celui-ci établit le principe de primauté du droit communautaire sur les droits internes des Etats-membres, et ainsi la capacité potentielle de l’Union à impacter la législation dans le domaine du logement social dès lors qu'elle relève du champ d'application du traité, notamment en matière de concurrence et de marché intérieur.
Une illustration concrète de cette affirmation peut être apportée par l’analyse du contexte et des modalités par lesquelles l’Union européenne a cherché à définir, qualifier, circonscrire ou encore encadrer le concept de logement social au nom par exemple de l'encadrement des régimes nationaux de TVA, d'aides d'Etat aux opérateurs du logement social ou encore d'ouverture effective d'un marché intérieur des services dans le champ des services sociaux et du logement social.
Les définitions du logement social que se sont données les institutions communautaires, notamment le Conseil, le Parlement européen mais également la Commission, sont à ce sujet tout à fait révélatrices des approches en présence. Elles relèvent soit du droit dérivé du Traité, c'est-à-dire de directives ou de décisions communautaires, mais également d’actes relevant de la soft law, c’est-à-dire de communications et autres communications interprétatives n’engageant que la Commission européenne. La jurisprudence de la Cour de Justice des Communautés européennes (CJCE) est également très éclairante de ce point de vue.
L’approche du logement social dans le droit communautaire n’est pas uniforme. Chaque branche du droit communautaire l’aborde de façon spécifique et autonome, en référence à sa base juridique propre, selon sa problématique et avec son propre vocable, sans exigence de cohérence globale en l’absence d’approche horizontale du logement social par les institutions communautaires.
A titre d’exemple, la définition du périmètre du logement social établie en référence aux règles de concurrence et de contrôle de l’erreur manifeste de la qualification du service d’intérêt général du logement social ne tient absolument pas compte, voire entre en contradiction avec la définition européenne du logement social adoptée dans le cadre de la 6ème directive TVA.
Il convient de passer en revue les différentes composantes du droit communautaire pouvant aborder la question du logement social avant de tenter d’en extraire des éléments éventuels de convergence et de divergence de ces approches sectorielles.
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LOGEMENT SOCIAL ET DROIT DERIVE
L’approche en droit fiscal communautaire relatif au système commun de TVA
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La question d’une définition communautaire du logement social a été posée pour la première fois au sein du Conseil dans les années 70 dans le cadre de l’harmonisation fiscale, et plus particulièrement de la mise en place d’un système commun de TVA entre les Etats-membres. L’objectif recherché consistait notamment à définir un taux unique de TVA réduite qui s’appliquerait de façon obligatoire à une liste déterminée de biens et services dits de « première nécessité » ou relevant d’un « objectif social ».
Plus de trente ans après, cet ambitieux projet est loin d’être réalisé. Décision à l’unanimité du Conseil oblige, le système transitoire qui est toujours d'application aujourd’hui se limite en effet à définir une fourchette de taux réduits et leur application optionnelle à une liste fermée de biens et services dont le logement social (catégorie 9 de l’annexe H à la 6ème directive TVA 1977/388/CE rebaptisée annexe III de la directive TVA révisée 2006/112/CE).
Dans la pratique, les taux de TVA applicables au logement social dans les Etats-membres varient de 0% au Royaume-Uni à 25% en Suède, Malte disposant d’un régime d’exemption de TVA pour le logement social.
La définition commune du logement social adoptée à l’unanimité en Conseil et sur la base de laquelle les chefs d’Etat et de gouvernement se sont autorisés à appliquer un taux réduit de TVA est la suivante :
“ livraison, construction, transformation et rénovation de logements fournis dans le cadre de la politique sociale ”.
Il s’agit d’une définition globale du logement social qui, compte tenu de son mode d’adoption à l’unanimité des Etats-membres, embrasse la diversité des définitions nationales. Elle est axée sur la finalité même de la politique publique, en l’occurrence de la politique sociale, qui conduit les Etats-membres à fournir ou à faire fournir des logements sociaux en tant que biens de première nécessité et à objectif social.
Elle traduit ainsi à la fois un ancrage social et des principes d’intervention de la puissance publique dans l’offre de logements et d’encadrement des forces du marché.
Quant au champ effectif d’application de cette définition, la Commission européenne est très claire. Dans son rapport au Conseil et au Parlement du 13/11/1997 (COM 97 559), elle limite explicitement « au seul logement social » le bénéfice d’une minoration de la TVA, face à l’attitude de certains Etats membres de vouloir l’appliquer à l’ensemble des services de la construction de logements.
Cette question du champ d’application de la définition du logement social a été au cœur des négociations récentes au sein du Conseil sur la reconduction des dispositions transitoires relatives aux taux réduits pour les services à forte intensité de main d’œuvre. La Pologne, la République Tchèque et la Slovaquie avaient en effet bloqué l’accord au Conseil en le conditionnant à l’acceptation d’une extension des taux réduits à l’ensemble du secteur de la construction de logements. Ces nouveaux Etats-membres bénéficient à ce jour d’une dérogation dans ce sens jusqu’au 31 décembre 2007 en cours d'extension.
En Pologne, le périmètre d’application de la définition du logement social a été fixé par des plafonds de surface qui sont entrés en vigueur au 1er janvier 2007 (120m2 en individuel et 200m2 en collectif).
En République Tchèque, la limitation des taux réduits de TVA au seul logement social tel que défini par la directive a fait débat. Le projet de définition du périmètre d’application du logement social en référence à des plafonds de surfaces (90m2 en collectif et 150 m2 en individuel) fut débattu au sein même du gouvernement entre le premier ministre soucieux d’appliquer l’esprit du droit communautaire et le ministre des finances souhaitant proroger de fait la dérogation au-delà de 2008 en qualifiant tous les logements de logements sociaux au sens de l’annexe H. La perspective du passage d’un taux de TVA de 5% à 19% sur la construction de logements risque en effet de porter atteinte à l’effort de construction de nouveaux logements et à leur accessibilité financière. Le gouvernement tchèque a finalement tranché en définissant les paramètres de base de la définition de logement social à toute construction d'appartement de 120 m2 au plus et de maison de 350 m2 maximum. La surface moyenne des appartements nouvellement construits en République tchèque se situe actuellement à quelque 105 m2, et celle des maisons à 152 m2. Selon le ministre des Finances tchèque, la nouvelle définition du «logement social» constitue un compromis entre le projet présenté début 2006 par l'ancien gouvernement mené par le social-démocrate Jiri Paroubek et celui du ministre des Finances Vlastimil Tlusty pour lequel tous les appartements et maisons nouvellement construits relevaient de la catégorie « logement social ».
Ces critères de définition du logement social admis dans le cadre de la 6ème directive TVA entrent en contradiction avec ceux établis au nom des règles de concurrence et du contrôle des aides d’Etat. Les services en charge de la concurrence au sein de la Commission européenne considèrent en effet je cite :
« La solution avancée par les autorités néerlandaises qui consiste à limiter la valeur maximum des logements susceptibles d’être considérés comme « logements sociaux » ne règle pas ce problème (d’abus manifeste de la définition du service d’intérêt général du logement social) ».
L’approche du logement social par la DG concurrence s’opère en référence aux dispositions du Traité relatives à la concurrence, lesquelles lui donne le monopole du contrôle et de la législation à développer, notamment en matière d’abus manifeste de la qualification de service d’intérêt général par les Etats-membres. L’approche du logement social par la DG taxud en charge de la fiscalité, s’opère dans le cadre de décisions législatives prises à l’unanimité des 27 gouvernements des Etats-membres. Ceci explique cela…
Ce traitement différencié du logement social du point de vue du régime de TVA applicable apporte un premier éclairage sur les conceptions du logement social dans les Etats-membres et sur la nature de leur approche sectorielle.
A titre d’exemple, parmi les anciens Etats-membres, l’application de taux normaux de TVA est très clairement liée à une conception universelle du logement social, souvent qualifiée de logement d’utilité publique et non explicitement de logement social, dans une logique de continuité avec un marché du logement fortement régulé par ailleurs comme en Suède, au Danemark, en Allemagne dans le passé, Autriche et Pays-Bas.
Les Etats-membres disposant de conceptions plus ciblées du logement social, en claire rupture et segmentation avec un marché du logement non régulé par ailleurs, ont tendance quant à eux à appliquer des taux réduits au logement social en tant que secteur spécifique et clairement identifié au sein du marché du logement à l’exemple de l’Italie, de l’Espagne, de la France, de la Belgique, du Luxembourg, du Royaume-Uni et de l’Irlande.
Cette distinction est cependant moins nette pour les nouveaux Etats-membres, l’application de taux réduits vise essentiellement à dynamiser la construction de logements neufs et à peser sur leur accessibilité financière. Dans les nouveaux Etats-membres, le parc locatif social, ou parc public, issu de la période communiste, a été très largement privatisé par la vente à prix réduits des logements aux occupants sans contreparties ou sujétions particulières en termes d’occupation sociale, de revente ou de remise en location sur le marché.
Cette définition communautaire du logement social, adoptée à l’unanimité du Conseil, laisse donc une grande latitude aux Etats-membres quant à la délimitation de son périmètre d’application. Les exemples polonais et tchèques basés sur une surface maximale des logements en témoignent.
Nous retiendrons de cette approche fiscale du logement social quatre éléments principaux de définition :
- le logement social relève d’une catégorie spécifique de biens et services dites de « première nécessité » et à « objectif social » en droit communautaire de la TVA ;
- le logement social est défini en référence à « un acte de fourniture dans le cadre de la politique sociale ». Il se caractérise ainsi par son lien explicite avec une politique publique, en l’occurrence la politique sociale, et par l’acte de fourniture qui renvoie à la programmation physique d'une offre de logements complémentaire à celle générée spontanément par le marché et aux conditions découlant du jeu de l’offre et de la demande ;
- le logement social est défini, conformément à l’analyse de la Commission en charge de veiller à l’application de la directive TVA, en référence à un ancrage social et une exigence d'encadrement des forces du marché ;
- le logement social ainsi défini par un acte législatif adopté à l’unanimité du Conseil permet d’intégrer l’ensemble des conceptions du logement social des Etats-membres contrairement à la définition restrictive du service d’intérêt général du logement social établie par les services en charge de la concurrence et qui n'intègre pas les conceptions universelles de certains Etats-membres, notamment aux Pays-Bas et en Suède.
László Kovács, Commissaire chargé de la fiscalité, a présenté le 7 juillet 2008 une proposition de révision de la directive TVA. L'ensemble du secteur du logement devrait pouvoir bénéficier d'un taux réduit de TVA. Le Commissaire devrait concrètement proposer d'inclure le secteur du logement à l'annexe III de la directive 2006/112/CE.
« La limitation aux logements fournis dans le cadre de la politique sociale devrait être assouplie et un taux réduit serait possible pour l'ensemble du secteur, y compris la rénovation, la réparation et le nettoyage de logements couverts actuellement par les mesures expérimentales applicables aux services à forte intensité de main-d'œuvre », a estimé M. Kovács.
Par contre, en matière énergétique, aucune proposition spécifique n'est envisagée à ce stade à défaut d'évaluation de son efficacité et de son coût. A cet effet, la Commission a lancé quatre études sur les instruments, y compris les taux de TVA, pouvant favoriser une utilisation accrue des matériaux et produits économes en énergie.
Cette proposition de la Commission européenne répond pleinement aux attentes exprimées dans le cadre de la consultation publique sur la révision de la directive TVA. Il satisfait à l'exigence de stabilité et d'unité du cadre légal permettant (mesure optionnelle) aux Etats-membres de faire usage de l'instrument des taux réduits de TVA dans le cadre de leur politique du logement.
Toutefois en raison notamment de l'opposition de l'Allemagne a étendre ces taux réduits aux services de restauration, cette proposition de révision de la directive TVA est toujours bloquée au Conseil dans le cadre d'une décision à l'unanimité.
En savoir plus :
Proposition de révision de la directive TVA et de l'éligibilité du logement aux taux réduits
Le logement social en droit communautaire de la concurrence et des aides d'Etat
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Cette première approche de la définition du logement social relevant du droit fiscal communautaire doit être complétée par celle découlant du droit communautaire de la concurrence, notamment des dispositions relatives au contrôle du régime des aides d’Etat en lien avec l’accomplissement d'une mission d’intérêt général.
Sans entrer dans le détail de ces dispositions complexes, le logement social relève selon une décision récente de la Commission européenne (décision de la Commission européenne du 28 novembre 2005 concernant l'application des dispositions de l'article 86, paragraphe 2, du traité CE aux aides d'État sous forme de compensations de service public octroyées à certaines entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général, JOUE L312/67 du 29 novembre 2005), d’un service d’intérêt économique général dès lors qu’il est qualifié comme tel dans le droit interne de l’Etat-membre (ce qui est le cas du logement social en France depuis la loi solidarités et renouvellement urbains par sa qualification explicite de service d'intérêt général codifiée à l'article L411 du Code de la Construction et de l'Habitation).
A ce titre, les aides publiques de toute nature (la notion d’aide d’Etat englobe l’ensemble des avantages, directs ou indirects), que les collectivités publiques peuvent allouer à une entreprise ou un groupe d’entreprises, notamment sous la forme de subventions, d’avantages fiscaux, quelles que soient leurs formes, de remises de dettes, d’abandons de créances, d’octrois de garanties, de prises de participations en capital, de bonifications d'intérêt, de prêts et avances remboursables, à taux nul ou à des conditions plus favorables que celles du taux moyen des obligations, de prêts ou de mises à disposition de biens meubles, immeubles ou de personnel, de rabais sur le prix de vente, de locations ou de locations-ventes de terrains nus ou aménagés ou de bâtiments neufs ou rénovés.
Les articles 87 et 88 du traité instituant la Communauté européenne posent le principe de l’interdiction de ces aides, à l’exception de dérogations prévues par des règlements du Conseil en faveur notamment de la recherche et de l’innovation ou par des décisions de la Commission en matière de compensations d’obligations de service public qui sont accordées aux entreprises chargées de fournir le logement social sont considérées compatibles a priori avec le régime communautaire des aides d’Etat dès lors qu’elles se limitent à compenser les coûts spécifiques du logement social et des obligations de service public qui y sont liées.
Ce type de financement par aides d’Etat couvrant 100% des coûts nets, prenant ainsi en compte les recettes éventuelles, n’est autorisé par le droit communautaire de la concurrence qu’en cas de mission particulière relevant d’un service d’intérêt général. En l’absence d’une telle qualification, l’aide d’Etat est soit interdite, soit plafonnée par des taux maximum d’aide en référence notamment à des cartes régionales, soit encadrée par des dispositions sectorielles dès lors qu’elle excède les plafonds définis par les règles de minini.
Ce règlement prévoit que les aides ne dépassant pas 200 000 euros, accordées sur une période de trois ans , ne seront pas considérées comme des aides d'État. Les garanties de prêts seront également couvertes pour autant que la partie garantie du prêt n'excède pas 1,5 million d'euros..
Contrairement à la définition du logement social adoptée par le Conseil dans le cadre de la TVA, la définition proposée dans le cadre de la politique de concurrence relève d’une initiative propre de la Commission européenne. Cette dernière agit ici en qualité d’autorité de concurrence chargée par les Etats-membres du contrôle des aides d’Etat et de l’erreur manifeste en matière de qualification de services d’intérêt général. En effet, les Etats-membres lui ont délégué une compétence législative propre en la matière et la possibilité d’adopté des directives ou décisions communautaires sur base de l’article 86§3 du Traité CE.
La définition ainsi proposée dispose d’une portée plus générale que celle relative à la TVA dès lors qu’elle relève des dispositions en matière de service d’intérêt général. Mais elle est également plus précise et moins englobante que celle adoptée par le Conseil car elle doit permettre d’arbitrer des décisions concrètes relevant de la politique de concurrence entre entreprises de logement social d’une part, et entre entreprises de logement social et toute autre entreprise commerciale intervenant sur le marché du logement d’autre part. Les plaintes de la Fédération européenne de la propriété immobilière contre le régime d’aide applicable aux sociétés communales de logement en Suède en sont une illustration concrète.
La formulation retenue par la Commission européenne est la suivante :
« les entreprises de logement social qui procurent un logement aux personnes défavorisées ou aux groupes sociaux vulnérables qui, pour des raisons de solvabilité, ne sont pas en mesure de trouver un logement aux conditions du marché, doivent bénéficier de l'exemption de notification énoncée dans la présente décision, même si le montant de la compensation qu'ils reçoivent excède les seuils prévus par celle-ci, pour autant que les services qu’ils fournissent soient qualifiés de services d'intérêt économique général par les États membres».
Sont ainsi exemptées de notification et compatibles a priori avec les dispositions du droit communautaire :
« - les compensations de service public octroyées (…) aux entreprises de logement social qui exercent des activités qualifiées de services d'intérêt économique général par l'État membre concerné; ».
Outre l’introduction dans le droit communautaire de la notion « d’entreprises de logement social chargées de tâches de services d’intérêt économique général », cette disposition apporte une définition du logement social basée sur la mission particulière assurée par ces entreprises de logement social. Il s’agit en l'occurrence selon la Commission de procurer un logement :
- « aux personnes défavorisées » ;
- ou aux « groupes sociaux vulnérables qui, pour des raisons de solvabilité, ne sont pas en mesure de trouver un logement aux conditions du marché ».
Cette définition appelle plusieurs commentaires :
- on retrouve la notion d’offre de logements complémentaire à celle du marché qui renvoie à la programmation physique et territoriale, notion également présente en matière de TVA mais selon un vocable différent : « procurer un logement » au de lieu de « fournir un logement » ;
- elle est basée sur le ciblage des bénéficiaires, à travers des catégories de personnes, en l’occurrence les personnes défavorisées mais également les groupes sociaux vulnérables sans pour autant définir les notions de personnes défavorisés et les critères de vulnérabilité qui sont laissés à l’appréciation des Etats-membres ;
- elle cerne ces catégories de personnes en référence à leur solvabilité relative comparativement aux conditions offertes sur le marché en terme de prix des logements. Elle pose ainsi clairement la question de l’accessibilité financière du logement comme justification du service d’intérêt général du logement social ;
- elle pose la question de l’accès au logement de ces personnes ou groupes cibles vulnérables sur le marché du logement, considérant qu’ils ne sont pas en mesure de trouver un logement aux conditions présentes sur le marché ;
- elle reconnaît in fine le principe de segmentation du marché du logement, entre un segment fonctionnant sur base des conditions de marché et excluant de ce fait une partie des demandeurs de logements insuffisamment solvables ou présentant un niveau estimé de risque trop élevé, ce que nous qualifierons de demande sociale, et un segment social ayant pour mission de procurer un logement à cette demande sociale, c'est-à-dire aux demandeurs non satisfaits par le marché.
Cette définition du logement social en droit communautaire de la concurrence pose indéniablement de nouveaux jalons dans la délimitation du périmètre du secteur.
La défaillance du marché à satisfaire l’ensemble des besoins en logement y est implicite, elle est explicitée pour les groupes cibles identifiés. A travers la notion de solvabilité, l’accessibilité financière du logement est mise en avant. Ainsi, si la notion de personnes défavorisées est relativement claire et renvoie à la modicité de leurs ressources et par déduction, à leur degré de dépendance des systèmes de protection et d’aide sociale, la notion de groupes sociaux vulnérables reste quant à elle à géométrie variable. Elle peut par exemple couvrir les jeunes, les personnes âgées, les familles monoparentales, les familles nombreuses… Elle peut également varier en fonction des degrés de tension sur les marchés locaux du logement et de leur degré de dérégulation. Un marché du logement totalement dérégulé et spéculatif comme dans le sud-est de l’Angleterre ou dans les grandes villes espagnoles ne disposant pas d’une offre locative suffisante générera plus d’exclusion de ces groupes cibles qu’un marché régulé par la puissance publique et composé majoritairement de logements locatifs comme dans les villes allemandes ou de logements coopératifs en Suède.
Dans les grandes agglomérations européennes, ces groupes sociaux vulnérables ne se limitent pas aux personnes défavorisées mais également aux personnes à revenus modestes voire à revenus moyens notamment aux salariés et fonctionnaires des services publics de base communément dénommés « key worker » tels les enseignants, infirmiers et autres conducteurs de bus par exemple qui ont de plus en plus de difficulté à se loger sur les lieux d’exercice de leur profession compte tenu du décrochage entre l’évolution de leurs revenus et celle des prix immobiliers. (voir notamment le programme « Key worker living programme », programme spécial d’aide à l’accès au logement mis en place en Angleterre en leur direction).
Si l’accessibilité financière pose bien la question de l’accès au logement, les autres entraves à l’accès au logement ne sont pas prises en considération dans cette définition du logement social, tels que la discrimination, explicitement interdite par ailleurs par une directive communautaire qui s’applique notamment à « l'accès aux biens et services et la fourniture de biens et services, à la disposition du public, y compris en matière de logement » (Directive 2000/43/CE relative à l'égalité de traitement entre les personnes sans distinction de race ou d'origine ethnique et la directive 2000/78/CE relative à l'égalité de traitement en matière d'emploi et de travail., le handicap, la taille de la famille, la précarité dans l’emploi par le développement des contrats des travail temporaires), autant de facteurs d’exclusion du logement qui ne se réduisent pas à un problème d’accessibilité financière mais d’appréciation du risque client pour le propriétaire bailleur ou son intermédiaire et par le banquier.
Ils relèvent en effet plus globalement de la question de la perception et de la sélection des risques par les filières d’accès au logement sur le marché locatif (agents immobiliers) ou d’accès au marché du crédit hypothécaire en accession à la propriété (méthodes de screening des banques hypothécaires et d’appréciation du risque client qui ne se limite pas à une question de solvabilité).
L’inadaptation de l’offre de logements présente sur les marchés locaux aux caractéristiques des demandeurs et à leurs besoins spécifiques est également un facteur d’exclusion indépendant de la question de la solvabilité du demandeur de logement mais inhérent à une rigidité de l’offre liée à son caractère immobilier.
Contrairement à la définition du Conseil en matière de TVA, cette définition ne cherche pas à englober l’ensemble des conceptions du logement social des Etats-membres. Elle vise à définir une frontière aussi précise que possible entre le service d’intérêt général du logement social et le « service d’intérêt privé » du logement et à garantir une coexistence de ces deux segments de marché sans distorsion de concurrence.
Elle privilégie ainsi le modèle de segmentation et de ciblage que l’on retrouve dans une majorité d’Etats-membres au modèle universel reposant sur la continuité entre les deux segments par l’ouverture du logement social d’une part et une régulation publique du segment privé du marché du logement d’autre part. Le contentieux communautaire en cours de développement aux Pays-Bas et en Suède en est une conséquence directe. Il est le résultat concret d’une tension entre la conception communautaire du logement social, découlant des règles de concurrence sur base des systèmes pouvant exister dans une majorité d’Etats-membres, et la conception universelle du logement social présentes dans d’autres Etats-membres. Celles-ci s’apparentent en quelque sorte à un service d’intérêt général du logement, ancrée historiquement et culturellement dans leur modèle social en étroite cohérence avec leur conception universelle de l’Etat providence.
Cette tension est particulièrement perceptible dans le cas de conception universelle du logement social visant à assurer une régulation globale du marché du logement à comme en Suède et aux Pays-Bas. A l’opposé, les pays comme l’Allemagne ayant opté pour une régulation publique globale du marché du logement qui s’applique à l’ensemble des acteurs et conceptualisée sous le vocable « d’économie sociale du marché du logement » ne semble pas posé de problème au regard des règles de concurrence. Ce système, fondé sur un encadrement de l’usage de tout logement au motif d’intérêt général et notamment de pénalisation de la vacance, de forte protection du locataire et de modération des forces spéculatives du marché par un encadrement local des loyers et la définition d’un niveau de loyer d’usure prohibé selon le mécanisme dit du « Mietspiegel » ou miroir des loyers géré par les villes allemandes conformément à la loi fédérale., s’apparente également à un service d’intérêt général du logement mais dont les obligations de service public s’appliquent à l’ensemble des acteurs en présence.
Cette décision communautaire de compatibilité a priori et sous conditions des aides d'Etat sous la forme de compensation de service public accordées aux organismes d'Hlm fera l'objet d'une évaluation par la Commission fin 2009. Les Etats-membres ont ainsi été invités par la Commission européenne à faire rapport fin 2008 des conditions de mise en oeuvre de cette décision pour la période 2006-2008, notamment au regard des exigences de mandatement des entreprises concernées et de l'effectivité des contrôles de juste compensation des aides octroyées. Sur base du contenu des rapports des Etats-membres, la Commission procédera ainsi à l'évaluation de sa décision communautaire et à son ajustement éventuel en fonction notamment des difficultés particulières rencontrées par les Etats-membres dans sa mise en oeuvre effective. Les résultats de cette évaluation sont attendus pour fin 2009 - début 2010.
En savoir plus :
Décision du 28 novembre 2005 de compatibilité notamment des aides d'Etat au logement social en tant que SIEG
Lettre du 9 juillet 2008 de la Commission à la France sur son rapport d'évaluation de la décision communautaire
Circulaire DGCL du 4 juillet 2008 aux Préfets de Région sur le recensement des SIEG en vue du rapport d'évaluation
Présentation DGCL sur les enjeux de sanctuarisation et les modalités d'un positionnement SIEG
Le logement social en tant que service d’intérêt économique général (SIEG) :
mandatement et erreur manifeste
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Au-delà de cette délimitation du périmètre, la décision de la Commission européenne sur les aides publiques aux entreprises de logement social contribue à appliquer au secteur du logement social la grille de lecture jurisprudentielle propre aux services d’intérêt économique général.
En effet, la décision de compatibilité est conditionnée au respect des principes généraux des Traités, en matière notamment de transparence et de proportionnalité.
En cas de qualification du logement social de service d’intérêt général par un Etat-membre, ce dernier doit le définir en référence notamment :
- à une mission particulière d’intérêt général dont doivent être chargées les entreprises de logement social au moyen d’un acte officiel ;
- à des obligations spécifiques de service public découlant de cette mission particulière d’intérêt général ;
- à une séparation entre les activités de service d’intérêt général et les autres activités commerciales éventuelles.
Dès lors, les aides publiques accordées aux entreprises de logement social ainsi chargées d’une mission particulière sont considérées comme des compensations accordées à ces entreprises afin de couvrir les coûts inhérents à la mise en œuvre de ces obligations de service public, déduction faite des recettes éventuelles générées par l’accomplissement de cette mission, et notamment des recettes locatives pour le logement locatif social.
Conformément aux dispositions du Traité et à la jurisprudence constante de la Cour de Justice des Communautés européennes en matière de services d’intérêt économique général, il appartient aux Etats-membres, sous réserve d’erreur manifeste, de définir la ou les missions particulières d’intérêt général du logement social, de charger les entreprises de logement social de son accomplissement (notion de mandatement), de définir les obligations de service public qui en découlent ainsi que les modalités de leur financement.
La Commission européenne, en tant qu’autorité de concurrence explicitement mandatée par les Etats-membres par le Traité, dispose d’une capacité de contrôle du caractère d’intérêt général de la mission effectivement confiée aux entreprises de logement social. Ce contrôle s’exerce conformément au principe de l’erreur manifeste en droit communautaire. Elle dispose également de l’obligation de contrôle du respect du principe de transparence et de juste compensation des aides publiques accordées aux entreprises de logement social en référence aux charges inhérentes à la mise en application de leurs obligations de service public.
Une surcompensation éventuelle accordée à une entreprise de logement social chargée de la gestion du service d’intérêt économique général pourrait en effet induire une distorsion de concurrence entre cette entreprise et les autres entreprises de logement social chargées du service d'intérêt économique général, ou entre cette entreprise de logements social et les autres entreprises intervenant sur le marché du logement dès lors qu’elle ferait usage de cet avantage comparatif en exerçant une activité commerciale en complément de l’activité relevant du service d’intérêt général.
La ligne de conduite de la Commission européenne est constante en matière de définition du logement social en tant que service d’intérêt économique général. A titre d’exemple, en réponse à la notification de la République d’Irlande sur les aides à la Housing Finance Agency Commission européenne, State Aid 209/2001 du 3 juillet 2001, la Commission européenne a validé le dispositif d’aide d’Etat car :
« il relevait d’un objectif de politique du logement de la République d’Irlande afin de garantir à chacun l’accès à un logement, et notamment aux ménages socialement défavorisés qui ne disposent pas des moyens économiques suffisants pour accéder de leur propre moyen au marché du logement. »
Quatre ans plus tard, en réponse à une notification des Pays-Bas, la Commission a conditionné la conformité du système de financement du logement social hollandais au respect de ce principe de base (Commission européenne, Direction Générale de la concurrence, Bruxelles, le 14. 07. 2005, 0 / 55413, COMP H1FSP / lc (2005) A / 30854 D / 100).
En effet, la Commission européenne n’a pu que constater que « Les corporations de logement sont tenues lors de la location de logements sociaux d’accorder la priorité aux personnes trouvant difficilement un logement adapté du fait de l’insuffisance de leurs revenus ou d’autres circonstances. » Mais la Commission européenne a constaté également que « (…) leurs activités de logement ne restent pas non plus limitées aux socialement défavorisés. En cas de surcapacité de logements sociaux, les corporations de logement louent les logements sociaux à des personnes bénéficiant de revenus relativement élevés, les concurrents commerciaux non bénéficiaires de l'aide publique étant ainsi défavorisés ».
Et d’en conclure que « La possibilité de louer des logements sociaux à des groupes aux revenus plus élevés ou à des entreprises doit être considérée comme une erreur manifeste du service d’intérêt général du logement social » d’autant que l’aide publique est réservée aux seules corporations de logement ce qui induit une distorsion de concurrence.
Contrairement à la situation en matière de TVA applicable au logement social et se traduisant dans certains Etats-membres par une taille maximale des logements, la Commission européenne considère que « La solution avancée par les autorités néerlandaises qui consiste à limiter la valeur maximum des logements susceptibles d’être considérés comme « logements sociaux » ne règle pas ce problème ». Compte tenu que le service d’intérêt général dispose d’un caractère social, … « la définition des activités des corporations de logement doit donc conserver un lien direct avec les ménages socialement défavorisés et non pas uniquement avec la valeur maximum des logements ».
La Commission européenne estime ainsi clairement « que la location de logements aux ménages autres que socialement défavorisés ne peut être considérée comme un service d’intérêt général ».
La Commission européenne conclut en ces termes : « Une surcapacité excessive et structurelle des logements sociaux doit donc être évitée par la vente de ces logements sociaux, et la surcapacité doit rester limitée à un pourcentage réduit de l’ensemble de ceux-ci ».
Quant aux modalités de location de ce pourcentage admissible de logements sociaux en « surcapacité », la Commission européenne précise que « les corporations de logement doivent, lorsqu’elles louent des logements sociaux à des parties qui ne peuvent être considérées comme socialement défavorisées, investir à nouveau dans le secteur du logement les bénéfices qui en découlent : ces bénéfices doivent être pris en compte lors de la détermination de la nécessité ou non d'une aide publique ».
Ce cas d’école marque également une nouvelle étape dans la définition en droit communautaire du service d’intérêt général de logement social. Selon la Commission européenne, dès lors qu’un service d’intérêt général, comme le logement social, présente par définition un caractère social, « sa définition doit par conséquent établir un lien direct avec les ménages socialement défavorisés (…) » sans prendre en considération le principe de service universel des services sociaux.
Par ailleurs, la Commission européenne admet que les corporations de logement hollandaises peuvent louer sur le marché du logement un pourcentage admissible de logements sociaux en surcapacité au titre du service d’intérêt général dès lors que les bénéfices de cette activité sont réaffectés au financement de la mission d’intérêt général et viennent par conséquent en déduction des aides d’Etat nécessaires au titre de la compensation. Toutefois, la Commission ne précise pas cette notion de pourcentage admissible mais cette possibilité offerte introduit une certaine marge de manœuvre dans la définition du périmètre du service d’intérêt général du logement social et dans la délimitation de la frontière entre les activités relevant du service d’intérêt général et celles relevant du service d’intérêt privé.
Ce jugement de l’erreur manifeste dans la définition d’un service d’intérêt général de logement social apporte trois éléments-clés à notre réflexion sur une définition européenne du logement social, éléments tout à fait complémentaires aux approches préalables en matière de TVA et d’accessibilité financière :
- la question des conditions d’accès et d’attribution des logements sociaux est centrale en tant que matérialisation de l’exigence de lien direct avec les ménages socialement ciblés. Les critères d’allocation des logements sociaux, de sélection des ménages bénéficiaires sont de ce strict point de vue, au cœur des obligations spécifiques découlant de la mission particulière du logement social ainsi définie;
- la question du traitement par le droit communautaire des systèmes nationaux de logements sociaux ne correspondant pas à cette conception communautaire du service d’intérêt général du logement social reste ouverte, à l’exemple des Pays-Bas. Cela renvoie à la question des conditions de leur adaptation à cette logique communautaire par ciblage ou de contestation de cette approche de la Commission européenne devant la Cour de Justice des Communautés européennes par le gouvernement hollandais ;
- la question du traitement par le droit communautaire des systèmes nationaux de logements d’utilité publique récusant le concept de logement social mais reposant de fait sur l’existence d’un service d’intérêt général du logement à vocation universelle et par définition ouvert à tous les ménages et excluant explicitement tout ciblage sur une demande sociale comme en Suède par exemple.
Que pouvons-nous retenir de cette approche particulière du logement social développée sous le prisme du droit communautaire de la concurrence?
- la cohérence de l’approche du logement social dans une conception ciblée et focalisée sur l’accès au logement d’une demande sociale, c'est-à-dire des personnes défavorisées et des groupes sociaux vulnérables en lien avec la question de l’accessibilité financière du logement en référence aux conditions présentes sur le marché. Il convient de noter que cette problématique d’accessibilité financière du logement n’est abordée que du point de vue de la demande, considérant l’insuffisance de revenus des ménages composant la demande sociale, et non pas du point de vue de l’offre et de la surévaluation éventuelle du prix des logements comparativement au prix d’acceptation de la demande globale. En d’autres termes, il découle de cette approche que les conditions de prix présentes sur le marché du logement sont une donnée qui s’impose aux autorités publiques et qui est à la base de la délimitation du périmètre du service d’intérêt général du logement social et de la demande sociale;
- le constat de déficience du marché du logement dans sa capacité à satisfaire l’ensemble des besoins en logements et l’affirmation du caractère d’intérêt général de l’objectif consistant à fournir une offre de logements sociaux complémentaire dès lors qu’elle est définie en lien direct avec une demande sociale ;
- l’absence de prise en considération des autres facteurs d’exclusion du logement en dehors du facteur d’accessibilité financière, tels que les facteurs liés à la discrimination raciale, au handicap, à la précarité des contrats de travail ou à la taille de la famille indépendamment des niveaux de ressources, ou encore les facteurs liés à l’inadaptation de l’offre existante sur le marché à la demande ;
- plus fondamentalement, l’absence de prise en considérant des autres missions d’intérêt général du logement social, telles que la préservation de la mixité sociale dans les pays latins où le développement de communautés durables dans les pays anglo-saxons, la définition de ses missions relevant pourtant du large pouvoir discrétionnaire des autorités publiques des Etats-membres ;
- et enfin, au motif de l’erreur manifeste, le rejet du concept de service d’intérêt général du logement social à vocation universelle tel qu’il existe dans certains Etats-membres et notamment aux Pays-Bas et en Suède où les contentieux communautaires sont en cours de traitement entre la Commission et ces Etats-membres.
En savoir plus :
Cas d'espèces : Royaume-Uni - Pays-Bas - Italie - Irlande (1 - 2 - 3) - Suède (1 - 2 - 3) - Allemagne (1 - 2) - République Tchèque (1 - 2) - France
Réunion des experts des ministres européens du logement sur les aides d'Etat, Bruxelles 23 mai 2008
Les dispositions du Traité en matière de SIEG applicables au logement social
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Dès lors qu’il relève d’un service d’intérêt économique général sur qualification des Etats-membres, le logement social bénéficie du traitement spécifique du Traité qui affirme l’exigence de bon accomplissement de ses missions particulières.
En effet, les services d’intérêt économique général renvoient à la question centrale du rôle joué par les autorités publiques dans une économie de marché, à savoir veiller au bon fonctionnement du marché et au respect des règles du jeu par tous les acteurs tout en garantissant l'intérêt général, c'est-à-dire la satisfaction des besoins essentiels des citoyens et la préservation des biens publics lorsque le marché n'y parvient pas.
La satisfaction de ces besoins essentiels et la préservation des biens publics, lesquels relèvent du rôle central d’un Etat, ne sauraient être contrariées par les dispositions d’un Traité international.
Cette exigence de sanctuarisation de l’accomplissement des missions d’intérêt général pose clairement l'enjeu de la qualification du logement social de service d’intérêt général et du jugement de l’erreur manifeste quant à son périmètre d’application en référence à une demande sociale ou à une demande universelle.
Quatre concepts distincts ont ainsi été définis par la Commission européenne et par le Conseil par extension de la notion de service d’intérêt économique général du Traité :
- les services d'intérêt général (SIG), non mentionnés dans le Traité à ce jour : il s'agit de « services marchands et non marchands que les autorités publiques considèrent comme étant d'intérêt général et soumettent à des obligations spécifiques de service public». Ils sont composés des services d’intérêt économique général (SIEG) et des Services d’intérêt général non économiques (SIGNE) ;
- les services d'intérêt économique général (SIEG), mentionnés aux articles 16 et 86 du Traité CE : ce sont des « services de nature économique que les États membres ou la Communauté soumettent à des obligations spécifiques de service public en vertu d'un critère d'intérêt général ». Constitue une activité économique toute activité consistant à offrir des biens ou des services sur un marché donné. La notion de SIEG couvre donc plus particulièrement certains services fournis par les grandes industries de réseau comme le transport, les services postaux, l’énergie et les communications. Elle s’étend également à toute autre activité économique soumise à des obligations de service public quelle que soit sa finalité, dont le logement social ;
- les services d’intérêt général non économiques (SIGNE), récemment formalisés comme tels par la directive sur les services dans le marché intérieur, sont des services d’intérêt général de nature non économique pour lesquels il n’existe pas de marché et dont la fourniture est soit gratuite (absence de rémunération), soit fondée sur un principe de solidarité par redistribution, par exemple par une déconnexion entre la cotisation et la prestation notamment pour les régimes obligatoires de sécurité sociale. De tels services ne relèvent pas des règles de la concurrence et du marché intérieur;
- les services sociaux et de santé d’intérêt général (SSIG), mentionnés pour la première fois dans le Livre blanc sur les services d’intérêt général de la Commission et développés dans une communication spécifique en tant que services que les autorités soumettent à des obligations spécifiques de service public à des fins de politiques sociales et/ou de santé. Ces services sociaux et de santé relèvent à la fois d'activités économiques et d’activités non économiques. Le logement social figure parmi la liste des services sociaux d'intérêt général de nature économique.
Ces services d'intérêt général sont différents des services ordinaires dans la mesure où les pouvoirs publics considèrent que leur fourniture est une nécessité, même quand le marché n'est pas suffisamment rentable à la prestation des services. La notion de service d’intérêt général repose en effet sur le souci d'assurer partout un service de qualité à un prix abordable pour tous. Les services d’intérêt général contribuent ainsi aux objectifs de solidarité et d'égalité de traitement qui sont à la base du modèle européen de société.
Les services d’intérêt économique général sont cités dans trois dispositions :
- l'article 16 du Traité CE qui confie à la Communauté et aux États membres la tâche de veiller à ce que leurs politiques permettent aux services d’intérêt économique général de remplir leurs missions en tant que valeurs communes. Cet article du Traité à vocation horizontale, énonce un principe et une reconnaissance en tant que valeur commune, mais ne fournit pas à la Communauté de moyens d'action spécifiques ni de base juridique explicite pour légiférer ;
- l'article 86§2 du Traité CE qui reconnaît implicitement le droit aux États membres à imposer des obligations spécifiques de service public aux opérateurs en les chargeant de la gestion d’un service d’intérêt économique général. Il établit un principe fondamental qui garantit la fourniture et le développement des services d’intérêt économique général dans le marché intérieur. Les entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général, parmi lesquelles les entreprises de logement social, sont ainsi exemptées de l'application des règles du Traité, notamment des règles de concurrence et du marché intérieur, lorsque cette exemption est strictement nécessaire pour leur permettre d'accomplir leur mission d'intérêt général. Par conséquent, en cas de conflit, l'accomplissement de la mission particulière d’intérêt général prévaut sur l'application des règles communautaires. Reste cependant à l’Etat-membre d’en faire la démonstration comme c’est le cas dans l'affaire du financement du logement social en France fondé sur l’octroi de droits spéciaux pour la collecte et l’affectation de l’épargne des ménages au financement du logement social;
- l'article 36 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne selon lequel, l'Union reconnaît et respecte l'accès aux services d’intérêt économique général pour promouvoir la cohésion sociale et territoriale de l'Union et par conséquent l’accès au logement social.
L'article 16 du Traité CE reconnaît explicitement le rôle que jouent les services d’intérêt économique général dans la promotion de la cohésion sociale et territoriale. Les missions qui sont assignées aux services d’intérêt économique général et les droits spéciaux qui peuvent en résulter, découlent de considérations d'intérêt général telles que, notamment, la sécurité d'approvisionnement, la protection de l'environnement, la solidarité économique et sociale, l'aménagement du territoire, la promotion des intérêts des consommateurs.
Les principes inspirateurs des services d’intérêt économique général sont la continuité, l'égalité d'accès, l'universalité, la transparence des services. Ils contribuent ainsi dans une large mesure à la compétitivité de l'industrie européenne et à la cohésion économique, sociale et territoriale. Leur notion est par définition flexible et évolutive, dans la mesure où son contenu s'adapte aux caractéristiques du secteur et aux mutations technologiques et sociétales.
Si l'article 86§2, du Traité CE affirme que les services d’intérêt économique général sont soumis "aux règles de concurrence, dans les limites où l'application de ces règles ne fait pas échec à l'accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie", lorsque les règles de la concurrence s'appliquent, la compatibilité avec ces règles est basée sur trois principes :
- la neutralité en ce qui concerne la propriété publique ou privée des entreprises chargées du service d’intérêt économique général ;
- la liberté des États membres de définir les services d'intérêt général sous réserve de l’erreur manifeste;
- la proportionnalité des restrictions à la concurrence et au marché intérieur par rapport à un accomplissement efficace de leurs missions.
Si les États membres sont libres de choisir la manière dont le service doit être assuré et peuvent décider d'offrir eux-mêmes le service d’intérêt économique général, directement ou indirectement, ils doivent suivre les principes de transparence, d’égalité de traitement et de non-discrimination lorsqu'ils décident de confier la prestation du service à des entreprises.
Il ressort de ces dispositions générales du Traité :
- que la qualification du logement social de service d’intérêt économique général est essentielle quant à la reconnaissance de son rôle spécifique et de ses modes de régulation publique en lien avec les règles de concurrence et du marché intérieur ;
- qu’une telle qualification place le logement social en tant que valeur commune de l’Union européenne, en tant que service dont l’Union européenne est co-responsable avec les Etats-membres du bon accomplissement de ses missions particulières, et dont elle reconnaît et respecte l'accès pour promouvoir sa cohésion sociale et territoriale ;
- que la question du périmètre de définition du service d’intérêt général du logement social en référence à l’appréciation de l’erreur manifeste par la Commission européenne d’une part, et d’autre part à la composante de la demande sociale éligible, est déterminante pour le développement du logement social dans l’Union européenne et sa capacité à faire face aux nouveaux enjeux en présence.
Le logement social dans le droit communautaire des marchés publics
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En matière de droit communautaire des marchés publics, il n’existe pas de dispositions spécifiques au logement social. Toutefois, dans le cadre d’un contentieux entre la France et la Commission européenne quant à l’application des directives marchés publics aux organismes d’Hlm, la Cour de justice a qualifié dans son arrêt Arrêt de la Cour (cinquième chambre du 1er février 2001 «Manquement d'État - Directive 93/37/CEE - Marchés publics de travaux - Notion de pouvoir adjudicateur» dans l'affaire C-237/99) que ces organismes, quel que soit leur statut public ou privé, relevaient de la notion « d’organismes de droit public » en droit communautaire des marchés publics et à ce titre étaient soumis aux dispositions des directives marchés publics en tant que pouvoirs adjudicateurs.
La Cour a en effet estimé que les organismes d’Hlm français étaient des « entités créées spécifiquement pour satisfaire un besoin d’intérêt général » sur lesquelles l’Etat assurait un « contrôle sur la gestion ». Ce jugement a par la suite était appliqué au Royaume-Uni pour les « bailleurs sociaux agréés » par extension. S’il soumet les organismes d’Hlm en France et les bailleurs sociaux agréés (Registred Social Landlords) au Royaume-Uni aux dispositions des directives marchés publics contre la décision des Etats-membres concernés, l’arrêt de la Cour reconnaît qu’ils ont été créés spécifiquement pour satisfaire un besoin d’intérêt général. On retrouve ainsi la qualification d’intérêt général, mais sous l’angle de la qualification d’un besoin à satisfaire, et la notion d’entreprises de logement social sous l’appellation « entités créées spécifiquement ».
On retrouve ainsi formulée différemment et selon un vocable propre les principes de spécialité et de mission spécifique en lien avec la satisfaction d’un besoin d’intérêt général mais également la notion d’opérateurs spécifiques, sous le vocable « d’entités créées spécifiquement » correspondant au vocable « d’entreprises de logement social » du droit de la concurrence.
En savoir plus:
arrêt C-237/99 sur la qualification des organismes d'Hlm d'organismes de droit public en droit communautaire des marchés publics
Le logement social dans le droit du marché intérieur : l'exclusion de la directive services
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En matière de droit du marché intérieur, la directive sur les services dans le marché intérieur adoptée le 12 décembre 2006 reconnaît certaines spécificités au logement social mais en renvoyant la définition sur les Etats-membres dans le cadre de sa transposition en droit interne qui doit intervenir d’ici à 2010. En effet, la directive exclut au titre des services sociaux, les « services relatifs au logement social (…), dès lors qu’ils sont assurés par l’Etat ou par des entreprises mandatées par l’Etat (…). »
Cette exclusion du champ d’application de la directive services est justifiée par deux considérants spécifiques.
D’une part que : « La présente directive ne devrait pas couvrir les services sociaux dans les domaines du logement, de l'aide à l'enfance et de l'aide aux familles et aux personnes dans le besoin qui sont assurés par l'État au niveau national, régional ou local, par des prestataires mandatés par l'État ou par des associations caritatives reconnues comme telles par l'État avec pour objectif d'assister les personnes qui se trouvent de manière permanente ou temporaire dans une situation de besoin particulière en raison de l'insuffisance de leurs revenus familiaux, ou d'un manque total ou partiel d'indépendance et qui risquent d'être marginalisées. Ces services sont essentiels pour garantir le droit fondamental à la dignité et à l'intégrité humaines et sont une manifestation des principes de cohésion sociale et de solidarité et ne devraient pas être affectés par la présente directive. »
Et d’autre part que « La présente directive ne porte pas sur le financement des services sociaux, ni le système d'aides qui y est lié. Elle n'affecte pas non plus les critères ou conditions fixés par les États membres pour assurer que les services sociaux exercent effectivement une fonction au bénéfice de l'intérêt public et de la cohésion sociale. En outre, elle ne devrait pas affecter le principe de service universel tel qu'il est mis en oeuvre dans les services sociaux des États membres. »
La formulation de ces deux considérants développe la motivation de l’exclusion du logement social de la directive services à l’appui de nombreux facteurs complémentaires. S’agissant d’un texte adopté selon la procédure de codécision entre le Parlement européen et le Conseil, les Etats-membres ont été parties prenantes de sa rédaction contrairement aux décisions en matière d’aide d’Etat relevant de la compétence exclusive de la Commission européenne.
Ainsi, l’argumentaire est structuré autour de trois justifications complémentaires motivant l’exclusion du logement social en tant que service social :
- l’objectif du logement social consiste à assister les personnes qui se trouvent dans une situation de besoin particulière en raison de l'insuffisance de leurs revenus, d’un manque d’indépendance et de risque de marginalisation ;
- le logement social est essentiel pour garantir le droit fondamental à la dignité et à l’intégrité humaines et obéit au principe de service universel;
- le logement social exerce une fonction au bénéfice de l’intérêt public et de la cohésion sociale ;
- le logement social est une manifestation du principe de solidarité.
Cet argumentaire développe le caractère d’intérêt général du logement social en réaffirmant le lien avec les personnes dans le besoin au motif d’une solvabilité insuffisante mais en le complétant par des motifs de manque d’indépendance et de risque de marginalisation. On y retrouve la notion de « besoin d’intérêt général » de l’arrêt de la Cour citée supra. L’argumentaire affirme surtout l’ancrage du logement social dans les droits fondamentaux au titre de la dignité et de l’intégrité humaines et en tant qu’instrument de mise en œuvre des principes de cohésion sociale et de solidarité.
On voit ainsi l’apport de la codécision dans la richesse de l’argumentaire développé par le Conseil et le Parlement et son caractère global en lien avec les droits fondamentaux, la cohésion sociale, la solidarité et le principe de service universel. Cette affirmation d’ancrage dans la mise en œuvre des droits fondamentaux et dans le principe de cohésion sociale renvoie directement à l’intérêt de la Communauté et aux objectifs et missions que les Etats-membres ont souhaité lui confier.
Par ailleurs, le second considérant décline cette exclusion en référence à un principe de non impact sur les modalités concrètes de mise en œuvre du logement social et des autres services sociaux, notamment sur son mode de financement, sur le système d’aides et plus globalement sur les modes d’organisation du logement social et le bon accomplissement de leurs missions au bénéfice de l’intérêt général et de la cohésion sociale.
Enfin, à la demande expresse des Etats-membres scandinaves et sur proposition formelle de la Présidence finlandaise de l’Union européenne, une phrase a été ajoutée quant au principe de non affectation par la directive du principe de service universel des services sociaux et par conséquent du logement social.
Ce principe de non affectation de la conception universelle du logement social et des autres services sociaux est un signal claire adressé par les Etats-membres en direction de la Commission européenne face à la contestation des missions universelles des services sociaux, et notamment du logement social, en référence au droit communautaire de la concurrence. Les tensions mentionnées précédemment en matière de condition de définition de l’erreur manifeste en matière de service d’intérêt général du logement social réapparaissent ici sous l’angle du marché intérieur et dans le cadre de la codécision Conseil-Parlement par une contre affirmation du principe de service universel des services sociaux et du logement social.
A noter, la notion « d’entreprises de logement social » en droit de la concurrence, reprise en droit des marchés publics par celle de « entités créées spécifiquement pour satisfaire un besoin d’intérêt général » se décline ici en référence au droit communautaire du marché intérieur en « entreprises mandatés par l’Etat ». Chaque composante du droit communautaire génère ainsi son vocable propre et distinct pour qualifier la notion d'opérateurs de logement social mais toutes convergent dans la reconnaissance d’un mandatement officiel et d’un principe de spécialité.
La diversité des vocables usitée demeure en effet cohérente dans sa volonté d’exprimer le lien entre les opérateurs de logement social et les autorités publiques dans la mise en œuvre effectif d’un objectif d’intérêt général relevant en l’occurrence de la politique du logement, mais également de la mise en œuvre du droit fondamental à la dignité humaine et des principes de cohésion sociale, de solidarité et d’accès universel.
En savoir plus :
Directive sur les services dans le marché intérieur
Le logement social et la discrimination directe et indirecte dans l’accès au logement
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Sollicitée par le gouvernement wallon en décembre 2005, la Commission européenne a été dans l'obligation de se prononcer sur la modification du "code flamand du logement" qui introduisait une obligation d’engagement à apprendre le néerlandais pour accéder au logement social. Tout candidat à l'obtention d'un logement social qui ne parle pas le néerlandais sera dirigé vers un centre où on l'invitera à passer des tests et, le cas échéant, à suivre jusqu'à 240 heures de cours gratuits.
S'appuyant sur le "principe d'égalité de traitement", la Commission européenne a rappelé que "les discriminations ostensibles, fondées sur la nationalité, mais encore toute forme dissimulée de discrimination qui aboutit au même résultat" sont prohibées. Et "tel est le cas d'une mesure qui prévoit une distinction fondée sur le critère de la langue pour l'octroi d'un avantage social, en ce que celui-ci risque de jouer au détriment des ressortissants d'autres Etats membres de l'Union".
"La condition d'être disposés à apprendre le néerlandais risque de jouer en défaveur des ressortissants des autres Etats membres". Par conséquent, "cela pourrait constituer une discrimination indirecte en raison de la nationalité"...
En réponse à cette décision, le gouvernement flamand a estimé que "la mesure n'est pas discriminatoire", est "proportionnée" et qu'elle poursuit "un objectif légitime d'intégration justifié par des raisons impérieuses d'intérêt général ». Pour sa défense, le gouvernement flamand cite notamment l'amélioration de la qualité de vie dans le logement social. Selon lui, il est impossible d'organiser la cohabitation des habitants de logements sociaux si ceux-ci ne s'efforcent pas au moins d'acquérir une connaissance élémentaire de la langue néerlandaise.
Ces arguments d'intérêt général et d'intégration devraient également être déclarés invalides par la Commission européenne. Car "l'apprentissage du néerlandais comme moyen d'intégration des habitants non néerlandophones à la vie de la région ne peut en aucun cas constituer un objectif légitime digne de protection et pouvant être justifié par des raisons impérieuses d'intérêt général", selon la Commission européenne.
Une affaire qu’il convient de replacer dans le contexte tout à fait spécifique des relations entre les gouvernements des régions flamande, wallonne et bruxelloise et des conflits linguistiques entre les Communauté néerlandophones et francophones composant la Belgique. En effet, la plainte contre cette nouvelle disposition du Code flamand du logement a été déposée par le gouvernement wallon en personne.
Premiers éléments de conclusion de l’approche du logement social par le droit dérivé
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Il ressort de cette analyse rapide du droit communautaire dérivé relatif au logement social quelques éléments clés qu’il convient de formuler en tant que première étape de notre réflexion :
- l’approche du logement social n’est pas monolithique, sans réelle cohérence globale, parfois contradictoire et étroitement liée à la base juridique de référence (concurrence, marché intérieur, marchés publics, TVA, développement régional…) ;
- l’approche du logement social converge toutefois quand au rôle central de l’Etat en matière de logement social, par la définition des politiques sociales (TVA), par le mandatement des entreprises de logement social chargées de la gestion d’un service d’intérêt économique général (concurrence), par le mandatement de prestataires de logement social (marché intérieur) et enfin par le contrôle sur la gestion des entités créées spécifiquement pour satisfaire un besoin d’intérêt général (marchés publics) ;
- l’approche du logement social est d’autant plus respectueuse des réalités nationales et de la globalité des missions qu’elle est définie dans le cadre de la codécision Conseil – Parlement européen à l’exemple de la directive services ou de directives du Conseil à l’exemple de la TVA ;
- l’approche du logement social sous le prisme du jugement de proportionnalité et de l’erreur manifeste du service d’intérêt général reste toutefois déterminante car elle conditionne le champ d’application des dispositions relatives à la compatibilité a priori des aides d’Etat aux entreprises de logement social. En l’absence de droit positif définissant le champ possible du service d’intérêt général du logement social sous l’égide du Conseil et du Parlement européen, le jugement de l’erreur manifeste demeure de la compétence exclusive de l’autorité de concurrence qu’est la Commission européenne, et en cas de contestation de ce jugement par un Etat-membre, du ressort ultime des juges de la Cour européenne de Justice de Luxembourg dont les arrêts sont sans appel et d’application directe.
.LOGEMENT SOCIAL ET SOFT LAW .
Le logement social dans la « soft law » de la Commission européenne
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Cette approche du logement social par le droit communautaire dérivé des Traités se retrouve pleinement dans ce que l’on appelle la « soft law », c'est-à-dire un ensemble disparates de textes communautaires sans réelle valeur juridique et non opposables aux Etats-membres mais qui contribuent à alimenter la réflexion, à tester de nouvelles idées, à annoncer de futures initiatives législatives ou à clarifier l’interprétation de certains éléments du droit communautaire.
Le logement social dans le Livre blanc sur les services d’intérêt général (SIG)
La première communication de la Commission ayant abordé en tant que tel le logement social a été le Livre blanc sur les services d’intérêt général publié le 12 avril 2004 (Livre blanc de la Commission sur les Services d’intérêt général, COM 2004 374 final du 12 avril 2004). Ce Livre blanc avait pour ambition de conclure une grande consultation conduite à l’échelle de la Communauté sur les services d’intérêt général au moyen d’un Livre vert et d’annoncer une série d’initiatives en la matière.
La Commission européenne note dans ce Livre Blanc l’intérêt tout particulier des parties prenantes à ce débat dans le domaine des services sociaux, notamment dans les champs de la santé, des soins de longue durée, de la sécurité sociale, des services de l’emploi et du logement social. La Commission s’en étonne et le met en exergue dans cette communication, le débat communautaire sur les services d’intérêt général ayant été monopolisé jusqu’alors par les parties prenantes des grandes industries de réseaux. Et de qualifier pour la première fois ce nouveau sous-ensemble de services d’intérêt général de « services sociaux et de santé d’intérêt général » aux côtés des services d’intérêt général de réseaux (énergie, télécommunication, postes, audiovisuel…) et des services d’intérêt général locaux (eau, assainissement, déchets par exemple…).
Le Commission précise notamment dans ce Livre blanc le rôle de ces services sociaux et de santé d’intérêt général, et par conséquent du logement social, ainsi que les actions qu’elle compte entreprendre à leur endroit :
« Les services sociaux d'intérêt général ont un rôle particulier à jouer en tant que partie intégrante du modèle européen de société. En vertu du principe de solidarité, les services sociaux et de santé d'intérêt général sont centrés sur la personne, ils assurent aux citoyens la possibilité de bénéficier effectivement de leurs droits fondamentaux et d'un niveau élevé de protection sociale, et renforcent la cohésion sociale et territoriale. Leur fourniture, leur développement et leur modernisation vont tout à fait dans le sens de la réalisation des objectifs fixés par le Conseil européen en mars 2000 à Lisbonne, notamment en ce qui concerne la création d'un lien positif entre les politiques économiques, sociales et en matière d'emploi. La consultation publique a montré que les prestataires de services sociaux sont prêts à s'engager dans un processus de modernisation afin de mieux répondre à l'évolution des besoins des citoyens européens. Toutefois, ils ont également indiqué qu'une clarté et une prévisibilité accrues étaient nécessaires pour assurer une évolution sans heurts des services sociaux, y compris les services de santé. Si la définition des missions et des objectifs des services sociaux et de santé relève, en principe, de la compétence des États membres, les règles communautaires peuvent néanmoins avoir une incidence sur les instruments de mise en oeuvre et de financement de ces services. Une reconnaissance claire de la distinction entre les missions et les instruments devrait favoriser une clarté accrue en vue de la modernisation de ces services dans un contexte marqué par l'évolution des besoins des usagers, tout en préservant leur singularité liée à des exigences particulières, notamment en matière de solidarité, de collaboration bénévole et d'insertion de groupes de personnes vulnérables. La clarification de cette distinction aidera en particulier les États membres qui utilisent des systèmes marchands pour la fourniture des services sociaux et de santé à mesurer à l’avance les effets que pourraient avoir sur ceux-ci le droit de la concurrence de l'Union européenne. Il ressortira bien entendu du choix politique des États membres de recourir à de tels systèmes ou d'assurer les services directement par l'entremise d'organismes d'État financés par l'impôt. La Commission estime qu'il est utile de développer une approche systématique afin d'identifier et de reconnaître les particularités des services sociaux et de santé d'intérêt général et de clarifier le cadre dans lequel ils fonctionnent et peuvent être modernisés. Cette approche sera présentée dans une communication sur les services sociaux d'intérêt général, y compris les services de santé, dont l'adoption est prévue dans le courant de l'année 2005. Cette communication dressera l'inventaire des politiques communautaires ayant un rapport avec la fourniture des services sociaux et de santé d'intérêt général. Elle décrira également l'organisation et le fonctionnement des services sociaux et de santé dans les États membres. Cette description sera élaborée en coopération étroite avec les États membres et avec les organisations de la société civile. La communication présenterait également, conformément aux principes généraux de la Commission en matière d'évaluation, un mécanisme permettant d'apprécier et d'évaluer régulièrement les cadres nationaux relatifs à la fourniture des services sociaux d'intérêt général. Les méthodes ouvertes de coordination qui existent dans le domaine de l'inclusion sociale et de la protection sociale pourraient être utilisées à cette fin. (…). La Commission présentera courant 2005 une communication sur les services sociaux et de santé d'intérêt général; facilitera la coopération entre les États membres dans le domaine des services de santé et des soins médicaux, afin de contribuer à assurer un niveau élevé de protection de la santé dans l'ensemble de l'Union. Il serait bon que les États membres améliorent la coopération dans le domaine des services de santé et des soins médicaux afin d'assurer un niveau élevé de protection de la santé dans l'ensemble de l'Union."(...).
Ces propositions de la Commission font échos à un constat largement partagé par les parties prenantes, d’insécurité juridique dans laquelle sont amenés à se développer les services sociaux et de santé dans l’Union européenne.
Nous retiendrons de cette première approche du logement social en tant que service social et de santé d’intérêt général, les points suivants :
- la singularité des services sociaux d’intérêt général mise en avant par la Commission en lien avec les exigences particulières des missions d'intérêt général en termes de solidarité, d’insertion sociale des groupes sociaux vulnérables, de mise en œuvre effective des droits fondamentaux et d’un niveau élevé de protection sociale ;
- la contribution au renforcement de la cohésion sociale et territoriale et à la réalisation des objectifs de la stratégie de Lisbonne dans le sens de la création d’un lien positif entre les politiques économiques, sociales et d’emploi ;
- l’impact de l’Union européenne sur les instruments de mise en œuvre du logement social et de son financement, la définition des missions et des objectifs relevant, en principe, de la compétence des Etats-membres sous réserve d’erreur manifeste ;
- enfin, l’approche dynamique des services sociaux et du logement social développée par la Communication et sa mise en perspective face aux enjeux de développement du logement social, de modernisation et de réponse à l’évolution des besoins des citoyens européens.
Le logement social dans la communication sur les services sociaux d’intérêt général (SSIG)
Comme annoncée dans le Livre blanc sur les services d’intérêt général, la Commission a publié deux ans plus tard, le 26 avril 2006, une communication spécifique sur les services sociaux d’intérêt général (Communication de la Commission : Mettre en oeuvre le programme communautaire de Lisbonne : Les services sociaux d'intérêt général dans l'Union européenne {SEC(2006) 516} Bruxelles, le 26 avril 2006 COM(2006) 177 final).
Cette Communication y définit le logement social de la manière suivante : « le logement social qui procure un logement aux personnes défavorisées ou aux groupes sociaux moins avantagés », reprenant ainsi la définition du logement social de la Décision de la Commission sur les aides d’Etat au logement social en tant que service d’intérêt économique général de novembre 2005, dans la droite ligne de la décision de compatibilité des aides au logement social en Irlande (juillet 2001) et de la mise en demeure adressée aux Pays-Bas sur le financement des Corporations de logement (juillet 2005).
De ce stricte point de vue de la définition du logement social, la continuité de l'approche de la Commission est à noter ainsi que l’absence d’incidence de la qualification de service social d’intérêt général sur le champ effectif d'application du logement social et l'intensité de son ciblage social. La qualification de service social d’intérêt général est donc neutre pour la définition du logement social puisqu’elle ne fait que reprendre celle retenue par la Commission au titre du service d’intérêt économique général (SIEG). Cela découle du fait que la notion de service social d’intérêt général ne constitue pas une catégorie juridique distincte au sein des services d’intérêt général mais renvoie à une singularité des missions d’intérêt général et des modes d’organisation reconnue explicitement par la Commission.
La Communication a pour ambition de présenter « une approche systématique des services sociaux d’intérêt général afin d’identifier et de reconnaître les particularités des services sociaux et de santé d’intérêt général et de clarifier le cadre dans lequel ils fonctionnent et peuvent être modernisés. ». Elle se situe dans le contexte « de la responsabilité partagée de la Communauté et des États membres à l'égard des services d'intérêt économique général, établie par l'article 16 du traité CE ».
Ainsi, le logement social relève-t-il d’une responsabilité partagée de la Communauté et des Etats-membres en tant que service d’intérêt général.
Si la Communication y rappelle la mission fondamentale de cohésion sociale du logement social et des autres services sociaux d’intérêt général, elle entend également préciser la répartition des responsabilités entre la Communauté et les Etats-membres.
« Les États membres sont libres de définir ce qu'ils entendent par services d'intérêt économique général, ou en particulier par services sociaux d'intérêt général. Au sein des États membres, ce sont les pouvoirs publics, à l'échelon approprié, qui définissent les obligations et les missions d'intérêt général de ces services ainsi que leurs principes d'organisation. Toutefois, cette liberté doit s'exercer dans la transparence et sans abuser de la notion d'intérêt général. En revanche, le cadre communautaire exige que les États membres prennent en compte certaines règles lorsqu'ils déterminent les modalités d'application des objectifs et des principes qu'ils ont fixés.»
Ce paragraphe rappelle les larges compétences des Etats-membres en matière de définition des politiques, des missions et obligations et service public dans le logement social, des modes de financement et de régulation mais également l’interdiction d’abuser de la notion d’intérêt général.
Et de préciser d’emblée la limite de l’exercice au regard du droit communautaire applicable et de centrer l’analyse sur leur rôle spécifique dans le modèle social européen.
« Les services sociaux (…) ne constituent pas une catégorie juridique distincte au sein des services d'intérêt général, cette seule énumération montre qu'ils occupent néanmoins une place spécifique comme piliers de la société et de l'économie européennes. Elle résulte d'abord de leur contribution à plusieurs objectifs et valeurs essentiels de la Communauté, tels qu'un haut niveau d'emploi et de protection sociale, un niveau élevé de protection de la santé humaine, l'égalité entre hommes et femmes, et la cohésion économique, sociale et territoriale. Mais cette spécificité tient aussi au caractère vital des besoins qu'ils sont destinés à satisfaire, garantissant ainsi l'application de droits fondamentaux tels que la dignité et l'intégrité de la personne. »
Selon la Communication, les services sociaux d’intérêt général présentent des caractéristiques spécifiques d’organisation qui les distinguent des autres services d’intérêt général, notamment :
- « un fonctionnement sur la base du principe de solidarité requis notamment par la non sélection des risques ou l'absence d'équivalence à titre individuel entre cotisations et prestations,
- un caractère polyvalent et personnalisé intégrant les réponses aux divers besoins nécessaires pour garantir les droits humains fondamentaux et protéger les personnes les plus vulnérables,
- l'absence de but lucratif (dans l'arrêt Sodemare, la Cour a estimé qu'une condition de non lucrativité pouvait être compatible avec le principe de liberté d'établissement), notamment pour aborder les situations les plus difficiles et s'expliquant souvent par des raisons historiques,
- la participation de volontaires et de bénévoles, expression d'une capacité citoyenne,
- un ancrage marqué dans une tradition culturelle (locale). Ceci trouve notamment son expression dans la proximité entre le fournisseur du service et le bénéficiaire permettant de prendre en compte les besoins spécifiques de ce dernier,
- une relation asymétrique entre prestataires et bénéficiaires ne pouvant être assimilée à une relation « normale » de type fournisseur consommateur requérant ainsi la participation d'un tiers payant. »
Selon la Communication, « Tous les États membres ont entamé des processus de modernisation des services sociaux afin de mieux faire face aux tensions entre universalité, qualité et soutenabilité financière. Même si l'organisation des services sociaux reste très différente selon les États membres, certains aspects généraux de cette modernisation peuvent être établis:
- l'introduction de méthodes de « benchmarking », de contrôles de qualité, l'implication des usagers dans la gestion,
- la décentralisation de l'organisation des services vers le niveau local ou régional,
- l'externalisation des tâches du secteur public vers le secteur privé, les autorités publiques se transformant alors en régulateurs, gardiens d'une « concurrence régulée » et d'une bonne organisation à l' échelon national, local ou régional,
- le développement de partenariats public privé et le recours à d'autres formes de financement complémentaires au financement public. »
Les conditions d’application du droit communautaire y sont précisées, notamment en matière de non-discrimination des instruments de mise en œuvre, et d’application des dispositions relatives aux marchés publics et aux concessions par exemple. De même, les libertés fondamentales d'établissement et de prestation de services, ainsi que les règles de concurrence et de contrôle des aides d’Etat doivent être respectées. L'essentiel des services sociaux étant presté contre rémunération, il s’ensuit selon la Communication que la quasi-totalité de ces services peut être considérée comme une activité économique au sens des articles 43 et 49 du Traité CE.
La Communication précise également que si une autorité publique décide de confier une mission de service d’intérêt général à un opérateur, elle doit respecter les principes de transparence, d’égalité de traitement et de proportionnalité. En cas de concessions ou de partenariats public privé, de nouvelles communications viendront clarifier les règles applicables.
La Communication reconnaît également que pour le logement social, pour les résidences pour personnes âgées et les hôpitaux, le recours à une infrastructure est nécessaire, ce qui suppose une installation stable dans l’Etat-membre du prestataire, c'est-à-dire un établissement dans le pays d’accueil.
Cette référence à l’infrastructure immobilière et au nécessaire établissement de l’entreprise chargée de la gestion du logement social dans l'Etat-membre de prestation est une première dans un texte communautaire. Elle contribue à prendre en considération une spécificité forte du logement social, au même titre que les hôpitaux, du lien indissociable entre le service d’intérêt général et l’existence de l’infrastructure immobilière qui permettra de le générer, tant du point du financement de sa construction ou de son acquisition, de son entretien, de la continuité du service et du nécessaire ancrage territorial de l’entreprise de logement social qui en sera chargée.
Enfin, la Communication annonce le lancement d’une consultation approfondie sur les caractéristiques spécifiques des services sociaux d’intérêt général, le lancement d’une étude sur les services sociaux d’intérêt général en Europe, incluant le logement social, ainsi que la publication d’une nouvelle communication fin 2007 visant à proposer une stratégie européenne pour les services sociaux d’intérêt général et éventuellement, à proposer une initiative législative spécifique.
De cette Communication sur les services sociaux d’intérêt général, nous retiendrons :
- la confirmation de l’inscription des objectifs et des missions du logement dans les objectifs et la valeurs essentielle du traité CE et de la stratégie de Lisbonne, par conséquent dans l’intérêt de la Communauté (mission fondamentale de cohésion économique, sociale et territoriale, haut niveau de protection sociale, caractère vital des besoins à satisfaire, application effective des droits fondamentaux tels que la dignité et l’intégrité humaines ;
- la confirmation du caractère fondamental du concept d’abus de la notion d’intérêt général du logement social ;
- le neutralité de la qualification de service social d’intérêt général sur la définition du logement social établie préalablement au titre du service d’intérêt économique général ;
- l’application des règles de la concurrence et du marché intérieur aux modalités d’organisation et de financement du logement social ;
- les spécificités des missions d’intérêt général et des modes d’organisation qui en découlent, incluant pour le logement social notamment, la dimension de l’infrastructure immobilière nécessaire à l’accès au service d’intérêt général du logement social.
Le logement social dans les rapports conjoints sur l’inclusion sociale
Le premier rapport conjoint sur l’inclusion sociale Conseil 15223/01 du 12 décembre 2001, préparé conjointement par le Conseil et la Commission européenne dans le cadre de la stratégie européenne d’inclusion sociale, affirme que « Tous les États membres reconnaissent que la possibilité d’accéder à un logement sain et décent est une condition indispensable à l’intégration sociale et à la participation à la vie sociale ».
Et que :
« Étant donné la part importante du logement dans le budget total d’un ménage (25 % en moyenne pour l’UE), la hausse des loyers a des répercussions particulièrement graves sur les revenus résiduels des moins fortunés et les pousse souvent bien au-dessous du seuil de pauvreté ».
Et de préciser que :
« Les initiatives présentées par les États membres dans leurs plans nationaux d’action pour l’inclusion sociale sont motivées par le besoin de surmonter les déficiences de leur propre marché du logement de façon à garantir aux tranches les moins fortunées de la population un accès à un logement décent et abordable » et que « Les États membres utilisent une série de mesures pour stimuler et accroître l’offre de logements décents à loyer modéré. Par exemple, la plupart donnent des subventions au logement social (…) » ;
Même si le propos est plus nuancé et argumenté, le rôle du logement social y est clairement formulé en référence à un constat de « déficience du marché du logement», un enjeu d’accessibilité financière, d’accroissement de l’offre de logements accessibles pour les ménages « les moins fortunés ». A noter la variante utilisée dans ce rapport conjoint à l’expression communément usitée de « ménages défavorisés ».
La Communication sur le développement urbain durable
La Communication de la Commission du 27 octobre 1998 relative à un Cadre d’action pour un développement urbain durable dans l’Union européenne (COM (98) 605 final du 27 octobre 1998), reconnaît dans un chapitre consacré aux défis à relever pour les villes européennes que
« Nombreuses sont les villes où l’écart entre riches et pauvres a été aggravé par la réduction des aides au logement social et à d'autres services. ».
Cette analyse de la disparité croissante des revenus en lien avec la réduction des aides au logement social met en exergue les fonctions de redistribution de revenus qu’assure le logement social au côté d’autres services sociaux.
Le logement social dans le cadre de l’Union économique et monétaire et de la stabilité de la zone Euro
La déficience du marché du logement à satisfaire l’ensemble de la demande de logement est également abordée sous l’angle économique et monétaire, notamment quant à son impact sur la croissance économique de la zone euro et sur sa stabilité monétaire.
Ainsi, les phénomènes de spéculation sur le marché du logement et de bulle immobilière, caractérisée par une hausse très rapide de la valeur des biens immobiliers sans rapport avec l’évolution des autres fondamentaux économiques comme les salaires ou le rendement locatif, inquiètent la Commission européenne (cf “The weak response of housing supply to surging prices” et “Accumulated household debt – a counterpart to rising house prices in the euro area” in the Quaterly report of the euro area, Volume 5, N°1, European Commission, 2006) et la Banque Centrale Européenne (voir le rapport de la Banque Centrale Européenne « Structural factors in the EU housing markets », BCE, Mars 2003 (BCE).
En mars 2006, la Commission européenne a émis une recommandation aux Etats-membres de mettre fin aux aides fiscales au logement accordées sans contreparties et de modérer la distribution des prêts hypothécaires face au net accroissement du taux d’endettement des ménages notamment en Espagne, en France et en Irlande. La déconnexion des prix de l’immobilier des autres valeurs économiques conduit d’une part à grever la croissance de la zone euro en pesant lourdement sur le pouvoir d’achat résiduel des ménages, c’est-à-dire déduction faite de la dépense logement. D’autre part, l’éclatement prévisible de la bulle immobilière peut avoir des conséquences graves sur la stabilité monétaire de la zone euro. La vulnérabilité des ménages induite par des taux historiquement élevés d’endettement pourrait conduire en cas d’éclatement de la bulle à une baisse massive de leur consommation par arbitrage.
Ce rapport de 2006 précise cependant que cette bulle immobilière n’est pas présente dans l’ensemble des Etats-membres de la zone euro, et que certains Etats-membres connaissent des situations d’équilibre voir de baisse des prix du logement comme la Finlande, l’Allemagne notamment compte tenu de la vacance des logements dans les nouveaux Länder mais également l’Autriche. A l’opposé, en Espagne, les prix moyens du logement ont augmenté de 150 % depuis 1998, le secteur immobilier étant surévalué d'environ 35 % selon les professionnels. Une bulle dont les risques d'éclatement préoccupent également la Banque d'Espagne et les responsables économiques. Elle renforce les processus d’exclusion du marché du logement, notamment des jeunes salariés espagnols, sous contrats temporaires à plus de 40%, et disposant de salaires de moins de 1000 euros par mois pour des loyers atteignant les 700 euros dans les zones urbaines, soit un "reste à vivre" ou un revenu résiduel de 300 euros par mois. Cette captation disproportionnée du pouvoir d’achat par la spéculation immobilière et le développement de solutions alternatives à l’accès au logement, telles la cohabitation parentale ou l’occupation illégale de logements vacants, a conduit le gouvernement catalan à introduire des dispositions législatives lui permettant de réquisitionner les logements vacants, de protéger les ménages des comportements spéculatifs des sociétés foncières et de contrôler les prix des logements aidés fiscalement par l’Etat.
Aux conséquences sociales de la déficience du marché du logement jusqu’à présent mise en avant par la Commission européenne, et justifiant le service d’intérêt général du logement social, il convient d’ajouter les conséquences économiques et monétaires des cycles immobiliers qui caractérisent le fonctionnement du marché du logement et des phénomènes de bulle spéculative inhérents à une absence de régulation des marchés du logement en termes de quantités offertes et de prix.
En recommandant la suppression des aides fiscales au logement, la Commission européenne pose également la question de la justification des aides au logement accordées aux investisseurs sans contreparties en terme d’accessibilité financière. Ces aides fiscales contribuent en effet à accentuer l’amplitude des cycles immobiliers, voire à alimenter les phénomènes de bulle quand elles se conjuguent à une situation de taux d’intérêt des prêts hypothécaires historiquement bas comme c’était le cas en 2006 dans la zone euro.
Eléments de conclusion de l’approche du logement social par la « soft law » de la Commission
Les communications relatives au Livre blanc sur les services d’intérêt général (SIG) d’avril 2004 et aux services sociaux d’intérêt général (SSIG) d’avril 2006 constituent avec les rapports conjoints sur la stratégie européenne d’inclusion sociale, les principales sources de « soft law » relatives au logement social. L’approche du service d’intérêt général du logement social y est parfaitement cohérente avec celle du droit positif retenu dans le cadre de la décision de compatibilité des aides d’Etat au logement en tant que service d’intérêt économique général (SIEG). L’apport principal de ces communications consiste à expliciter la spécificité des missions d’intérêt général et des formes d’organisation qui en découlent.
Le logement social du point de vue du Parlement européen
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Le Parlement européen dans sa mandature actuelle (2004-2009) a abordé à de nombreuses reprises la question du logement social dans le cadre d’avis, de résolutions, de codécisions sur des texte législatifs et plus spécifiquement dans le cadre d une Charte européenne du logement proclamée à l’initiative de son intergroupe Urban-Logement. La ligne de conduite du Parlement européen en matière de logement social n’en n’est pas moins fluctuante. Les positions adoptées en séance plénières sont le fruit de travaux en commissions thématiques selon des approches et des sensibilités tout à fait spécifiques.
Le Parlement favorable à une notification des aides aux entreprises de logement social
Dans un rapport adopté en plénière le 9 février 2005 (rapport In’t Veld PE 349.828v01-00), le Parlement européen a répondu négativement à la proposition de la Commission européenne d’exempter de notification les aides d’Etat sous forme de compensations accordées aux entreprises de logement social.
En effet, le Parlement …«
- constate que le champ d'application de la décision inclut (…) les entreprises en charge du logement social, même si l'octroi d'aides d'un volume élevé dans ces domaines peut entraîner des distorsions de concurrence;
- fait observer que ces secteurs intéressent aussi les offreurs privés;
- fait également remarquer que l'octroi de subventions en la matière est de nature à avoir des incidences préjudiciables sur la concurrence et qu'il serait, dès lors, judicieux d'envisager de ne pas exempter spécifiquement le secteur considéré de l'obligation de notification (…) ».
Par cette appréciation, le Parlement européen se montre plus exigent en matière de contrôle des aides d’Etat au logement social que ne l’est l'autorité de concurrence elle-même, en l’occurrence la Commission européenne, qui proposait de les exempter de notification.
Le Parlement européen demande à la Commission européenne que l’exemption portent effectivement sur «(…) les compensations de service public octroyées aux entreprises en charge du logement social qui réalisent des activités de service d'intérêt économique général », mais « sous réserve que l'État membre présente à la Commission une description détaillée de l'organisation et du mode de financement des entreprises en charge du logement social sur son territoire, afin de lui permettre d'évaluer si cette compensation est compatible avec les dispositions du traité. L'État membre concerné notifie à la Commission tout changement intervenant dans l'organisation ou le financement des entreprises en question ».
Il convient de préciser que la rapporteure du Parlement européen sur cette question était d’origine hollandaise et qu’elle faisait ainsi écho au débat de son pays sur le rôle du logement social et son champ d'application qui a conduit à la notification du système de financement du logement social par le gouvernement hollandais à la Commission européenne.
Convaincue de l’impossibilité matérielle d’imposer à chaque autorité publique une obligation de notification des aides aux entreprises de logement social, la Commission européenne n’a pas tenu compte de cet avis du Parlement européen. Elle a maintenu sa décision d’exempter de notification les aides d’Etat aux entreprises de logement social sous conditions de transparence, de juste compensation et de séparation comptable des activités d’intérêt général et des autres activités.
Le Parlement européen à l’origine de l’exclusion du logement social de la directive services
Cette incursion du débat néerlandais sur le logement social dans le débat communautaire a eu cependant des effets très limités. Quand il a fallu débattre de la directive services et de son application effective au logement social et aux agréments de bailleurs sociaux comme le proposait la Commission européenne, les parlementaires européens ont adopté le 16 février 2006 en première lecture et à une très large majorité, l’exclusion du logement social du champ d’application de la proposition de directive.
Le Parlement européen a en effet considéré que :
« La présente directive ne couvre pas le financement des logements sociaux, ni le système d'aides qui y est lié. Elle ne porte pas atteinte aux critères ou conditions fixés par les États membres pour assurer que les services de logements sociaux exercent effectivement une fonction dans un souci d'intérêt public et de cohésion sociale ».
Cette position du Parlement européen a été reprise à son compte par la Commission européenne dans sa proposition révisée de directive et validée par le Conseil européen dans sa position commune du 24 juillet 2006. L’exclusion du logement social a été reprise en seconde lecture par le Parlement européen et définitivement acquise par la signature de la directive services par le Président du Conseil et le Président du Parlement intervenue le 12 décembre 2006. Les agréments des bailleurs sociaux ne relèvent pas du contrôle des régimes d'autorisation introduit par la directive services.
.LOGEMENT SOCIAL ET CJCE .
Le logement social du point de vue de la Cour de Justice
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Outre l’arrêt sur les organismes d’Hlm en lien avec la qualification de pouvoirs adjudicateurs, la Cour de Justice a eu à ce jour peu d’occasions d'arbitrer des problèmes d’interprétation du droit communautaire au regard des problématiques en lien avec le logement social.
Cependant, deux jugements méritent d’être mentionnés.
Le premier concerne un contentieux relatif à l’attribution d’une mission de gestion de résidences sociales pour personnes âgées (Arrêt de la Cour du 17 juin 1997 «Libre établissement — Libre prestation des services — Résidences pour personnes âgées — Absence de but lucratif» dans l'affaire C-70/95), pour lequel la Cour a donné raison à l’Italie qui affirmait que les dispositions des Traités lui permettaient de réserver cette attribution à des associations sans but lucratif. La Cour a en effet estimée que « Les articles 85 et 86, lus en combinaison avec les articles 3, sous g), 5 et 90 du traité CE, ne s'appliquent pas à une réglementation nationale qui permet aux seuls opérateurs privés ne poursuivant pas de but lucratif de concourir à la réalisation d'un système d'assistance sociale par la conclusion de conventions qui donnent droit au remboursement par les autorités publiques des coûts de services d'assistance sociale à caractère sanitaire. »
Le second arrêt est relatif à une disposition existante en Autriche permettant aux autorités locales de soumettre à autorisation l’acquisition de terrains en vue d’y construire des résidences secondaires dans les zones touristiques de façon à maintenir une offre foncière et de logements accessibles pour les autochtones (arrêt de la Cour du 5 mars 2002 «Liberté des mouvements de capitaux - Article 56 CE - Procédure de déclaration et d'autorisation préalable des acquisitions de terrains à bâtir - Situation purement interne - Absence» dans les affaires jointes C-515/99, C-519/99 à C-524/99 et C-526/99 à C-540/99). La Cour a retenu le caractère d’intérêt général de la mesure en ces termes : «…des restrictions à l'installation de résidences secondaires dans une zone géographique déterminée qu'un État membre instaure afin de maintenir, dans un but d'aménagement du territoire, une population permanente et une activité économique autonome par rapport au secteur touristique peuvent être regardées comme contribuant à un objectif d'intérêt général».
Cependant, si la Cour a autorisé l’Autriche à maintenir une obligation de déclaration préalable, elle a considéré que l’obligation d’autorisation préalable à l’acquisition de terrains était disproportionnée et contraire à la liberté de circulation des capitaux, considérant qu’ : « (…) il convient de préciser que des mesures nationales qui réglementent l'acquisition de la propriété foncière aux fins d'interdire l'installation de résidences secondaires dans certaines zones, au nom d'impératifs d'aménagement du territoire, sont soumises au respect des dispositions du traité concernant la liberté des mouvements de capitaux. En effet, d'une part, le droit d'acquérir, d'exploiter et d'aliéner des biens immobiliers sur le territoire d'un autre État membre, qui constitue le complément nécessaire de la liberté d'établissement, génère, lorsqu'il est exercé, des mouvements de capitaux. D'autre part, les mouvements de capitaux comprennent les opérations par lesquelles des non-résidents effectuent des investissements immobiliers sur le territoire d'un État membre (…) ».
Ces deux arrêts témoignent de la complexité du droit communautaire au regard des modalités de régulation du marché du logement et du logement social. Si des systèmes de financement fondés sur des principes de solidarité comme en Italie ou des objectifs d’aménagement du territoire comme en Autriche permettent aux Etats-membres de réguler en l’occurrence l’offre foncière ou le système d’opérateurs, cette régulation doit s’opérer conformément au principe de proportionnalité et dans le respect des libertés fondamentales du Traité de circulation des personnes, des capitaux, des biens et des services.
La question du jugement de proportionnalité se retrouve de nouveau au cœur de notre problématique. Outre le caractère de nécessité de la mesure, celle-ci doit être proportionnée à l’objectif recherché et limitée à ce qui est strictement nécessaire dès lors qu’elle impacte les libertés fondamentales du Traité, les échanges intracommunautaires et l’intérêt de la Communauté.
La Cour devrait prochainement se prononcer sur le caractère de nécessité et de proportionnalité des droits spéciaux accordés à trois réseaux bancaires de collecte du Livret A à des fins de financement du logement social suite à la saisine de la Cour par l'Etat français contre la décision de la Commission européenne de suppression de ces droits spéciaux..
. ;LOGEMENT SOCIAL ET DROIT PRIMAIRE ;
Le logement social en tant que SIEG dans les projets de traité constitutionnel et de Lisbonne
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Le Traité constitutionnel
Le Traité établissant une Constitution pour l'Europe, adopté et officiellement signé par les Chefs d’Etat et de gouvernement à Rome le 29 octobre 2004 ne fut jamais ratifié suite au rejet des peuples français et néerlandais. Il reprenait pourtant l’article 86 du traité en l’état (renuméroté article III-166) et procédait à l'ajout d'une nouvelle disposition dans la dernière phrase de l’actuel article 16 (renuméroté article III-122) relative aux principes régissant les services d'intérêt économique général (SIEG) quant à leurs conditions d'exercice notamment économiques et financières :
Nouvel article III-122 du traité constitutionnel - ex article 16 "Sans préjudice des articles I-5, III-55, III-56 et III-136, et eu égard à la place qu'occupent les services d'intérêt économique général en tant que services auxquels tous dans l'Union attribuent une valeur ainsi qu'au rôle qu'ils jouent dans la promotion de sa cohésion sociale et territoriale, l'Union et ses États membres, chacun dans les limites de leurs compétences respectives et dans les limites du champ d'application de la Constitution, veillent à ce que ces services fonctionnent sur la base de principes et dans des conditions, notamment économiques et financières, qui leur permettent d'accomplir leurs missions. La loi européenne définit ces principes et ces conditions, sans préjudice de la compétence qu'ont les États membres, dans le respect de la Constitution, de fournir, de faire exécuter et de financer ces services."
Cette nouvelle base juridique qui s’applique au logement social en tant que SIEG, souligne sa place parmi les compétences des États et fournit une base claire pour légiférer sur les conditions d’exercice notamment économiques et financières de ces services. Le mode d'adoption de la Loi européenne prévu par le Traité constitutionnel, équivalent de l’actuelle décision communautaire d’application directe sans transposition dans le droit interne, est proche de la procédure actuelle de codécision. Elle permettait au Parlement européen de participer à la prise de décision dans ce domaine. La ratification du Traité étant suspendue depuis l'échec des référendums de mai et juin 2005 en France et aux Pays-Bas, ces nouvelles dispositions ne sont pas d'application en l'état. Elles ont toutefois été reprises par le projet de traité de Lisbonne et même complétées par l'ajout d'un nouveau protocole additionnel spécifique (protocole n° 9 sur les services d'intérêt général).
Le traité de Lisbonne
L'acquis du Traité constitutionnel a été préservé voire accentué par le Traité de Lisbonne. Si la rédaction de l'article 86.2 reste toujours inchangée, l'article 16 reprend pour l'essentiel les modifications apportées par le Traité constitutionnel. La référence à la loi européenne est bien entendu remplacée par le règlement européen ainsi que par la notion de procédure législative "ordinaire" c'est-à-dire la codécision entre le Conseil et le Parlement européen.
Ainsi, les colégislateurs sont-ils invités par le Traité de Lisbonne à établir par règlement les principes et à fixer les conditions notamment économiques et financières de bon accomplissement des missions d'intérêt général.
Les Etats-membres sont par ailleurs explicitement confortés dans leur compétence de fournir, faire exécuter et de financier les missions d'intérêt général dans le respect des dispositions des traités.
.Nouvel article 16 du traité de Lisbonne "Sans préjudice de l'article 3bis du traité sur l'UE et des articles 73, 86 et 87 du présent traité, et eu égard à la place qu'occupent les SIEG parmi les valeurs communes de l'Union ainsi qu'au rôle qu'ils jouent dans la promotion de la cohésion sociale et territoriale de l'Union, la Communauté et ses Etats membres, chacun dans les limites de leurs compétences respectives et dans les limites du champ d'application du présent traité, veillent à ce que ces services fonctionnent sur la base de principes et dans des conditions, notamment économiques et financières qui leur permettent d'accomplir leurs missions. Le Parlement européen et le Conseil, statuant par voie de règlements conformément à la procédure législative ordinaire, établissent ces principes et fixent ces conditions, sans préjudice de la compétence qu'ont les États membres, dans le respect des traités, de fournir, de faire exécuter et de financer ces services."
En complément de cette nouvelle base juridique pour les SIEG, le Traité de Lisbonne innove en introduisant un nouveau protocole additionnel relatif aux services d'intérêt général.
.Protocole sur les services d'intérêt général du traité de Lisbonne
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"LES HAUTES PARTIES CONTRACTANTES, SOUHAITANT souligner l'importance des services d'intérêt général, SONT CONVENUES des dispositions interprétatives ci après, qui sont annexées au TUE et au TFUE:
.ARTICLE PREMIER Les valeurs communes de l'Union concernant les SIEG au sens de l'article 16 TFUE comprennent notamment:
- le rôle essentiel et le large pouvoir discrétionnaire des autorités nationales, régionales et locales pour fournir, faire exécuter et organiser les SIEG d'une manière qui réponde autant que possible aux besoins des utilisateurs;
- la diversité des SIEG et les disparités qui peuvent exister au niveau des besoins et des préférences des utilisateurs en raison de situations géographiques, sociales ou culturelles différentes;
- un niveau élevé de qualité, de sécurité et quant au caractère abordable, l'égalité de traitement et la promotion de l'accès universel et des droits des utilisateurs;
ARTICLE 2
Les dispositions des traités ne portent en aucune manière atteinte à la compétence des États membres pour fournir, faire exécuter et organiser des services non économiques d'intérêt général"._________________________________________________________________________________________________
Ce protocole sur les services d'intérêt général, proposé pour ne pas dire imposé par le Premier Ministre néerlandais à ses collègues du Conseil en réaction au contentieux qui l'oppose à la Commission sur la notion d'erreur manifeste de la qualification du SIEG du logement social aux Pays-Bas, contribue à expliciter les règles de gouvernance des services d'intérêt général dans l'Union européenne et les compétences respectives de l'Union et par conséquent de la Commission, et des Etats-membres.
Il innove en introduisant dans le traité les notions de services d'intérêt général et de services non économiques d'intérêt général en complément de la notion de services d'intérêt économique général introduite par le traité de Rome en 1957.
Outre la clarification apportée à la distinction entre les services d'intérêt général économiques et non-économiques, il explicite le caractère discrétionnaire du pouvoir des Etats-membres, et explicitement des autorités nationales, régionales et locales, à fournir, faire exécuter et organiser les SIEG.
A trois reprises, il met l'accent sur les utilisateurs, quant à la satisfaction de leurs besoins, à leurs préférences collectives en raison de situations géographiques, sociales ou culturelles et à leurs droits en lien avec l'objectif d'accès universel. Une réponse des Pays-Bas à la vision uniforme de la Commission des services sociaux réservés aux seules personnes défavorisées qui met en avant les préférences collectives locales des utilisateurs, c'est-à-dire des citoyens, dans la délimitation du champ effectif du service d'intérêt général.
Par ailleurs, la Charte des Droits fondamentaux de l'Union européenne dispose par le Traité de Lisbonne d'une force juridique analogue à celle des traités. En tant que SIEG, l'accès au logement social est donc reconnu comme un droit fondamental de l'Union européenne ainsi que le droit à l'aide au logement.
Le Traité de Lisbonne représente ainsi une avancée significative du processus engagé de reprise en main par le Politique, c'est-à-dire le Conseil et le Parlement, de la question des SIEG en lien direct avec l'appréciation de l'erreur manifeste de qualification du SIEG de logement social par la Commission.
Suite au rejet, par le peuple irlandais cette fois, de ce nouveau traité adopté par le Conseil européen le 13 décembre 2007 à Lisbonne, sa ratification est toujours engagée à ce jour avec une hypothèse de faire voter le peuple irlandais une seconde fois en lui apportant cette fois certaines "garanties juridiquement contraignantes" en cours de définition au sein du Conseil.
Pour mémoire, le Traité de Lisbonne a été ratifié par la France le 14 février 2008 suite au vote en congrès des députés et sénateurs.
En savoir plus :
Tableau comparatif des dispositions relatives aux SIG (traités actuels - traité constitutionnel - traité de Lisbonne)
Traité constitutionnel
Traité de Lisbonne
Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne
Sur quelle base assurer le développement du logement social dans l’Union européenne ?
essai de définition européenne
La conception du logement social développée par la Commission en tant que service d’intérêt économique général (SIEG) répondant à une demande sociale permet-elle d’embrasser l’ensemble des conceptions du logement social des Etats-membres, notamment celles qui ne se limitent pas à fournir une offre de logements accessibles en direction de cette demande sociale?
Cette conception peut-elle constituer une base juridique solide, et non contestable par un Etat-membre devant la Cour de justice, permettant d'asseoir un développement du logement social dans l’Union européenne en toute sécurité juridique ?
L’analyse de la conception du service d’intérêt général du logement social par l’Union européenne peut être synthétisée de la manière suivante :
LE LOGEMENT SOCIAL EN TANT QUE SIEG
Essai de récapitulatif de l’approche communautaire
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PRINCIPES FONDATEURS RECONNUS
Droits fondamentaux (dignité et intégrité humaines, accès à un logement décent, droit à l’aide au logement)
Cohésion économique, sociale et territoriale
Solidarité – redistribution de revenus
Satisfaction de besoins de base et vitaux
CADRE POLITIQUE DE REFERENCE RECONNU
Politique sociale - Politique du logement
CONTEXTE PROPRE DE SATISFACTION DU BESOIN ESSENTIEL DE SE LOGER
Défaillance du marché du logement à satisfaire la demande globale de logements
Exclusion ou difficulté d’accès au logement pour la demande sociale :
- Personnes défavorisées ou moins fortunées,
- Groupes sociaux vulnérables - groupes sociaux moins avantagés,
- Personnes dans une situation de besoin particulière
(insuffisance de revenus, manque d'indépendance, risque de marginalisation).
Critère prédominant de l’accessibilité financière du logement social
SERVICE D’INTERET ECONOMIQUE GENERAL (SIEG)
Fournir une offre de logements complémentaire à celle du marché en réponse à la demande sociale
(condition explicite de qualification de réel SIEG + marges de manœuvre)
La qualification du logement social de SIEG induit :
- Valeur commune UE reconnue – coresponsabilité de l’UE dans l’accomplissement de la mission d'intérêt général du logement social
- Primauté de l’accomplissement de la mission d'intérêt général du logement social sur les règles du Traité
- Reconnaissance et respect du droit à l’accès au logement social par l’UE
OBLIGATIONS DE SERVICE PUBLIC
En lien direct et explicite avec la demande sociale
En lien implicite avec l’exigence d’accessibilité financière des logements offerts
COMPENSATIONS DES COUTS NETS DES OBLIGATIONS DE SERVICE PUBLIC
Couverture à 100% des coûts liés à la mise en œuvre de l’offre de logements sociaux en lien avec la demande sociale, déduction faite des recettes générées par cette offre de logements (tolérance d’une surcompensation éventuelle de 20% sous condition de report).
MODALITES DE FOURNITURE DE L’OFFRE DE LOGEMENTS SOCIAUX
Fourniture directe par l’autorité publique ou par des entreprises de logement social explicitement chargées et mandatées
de l'exécution des obligations de service public ggggggggggggggggggggggggggggggggggggggggggggggggg
Ce cadre conceptuel d’analyse du service d’intérêt général du logement social n’en reste pas moins pertinent pour l’analyse comparative car il offre une grille d’analyse commune applicable à chaque Etat-membre centrée sur la réalisation d’un objectif d’intérêt général et d'obligations de service public.
Partant d’une mission particulière en référence à une politique publique et à une fonction non assurée spontanément par le marché, ce cadre d'analyse renvoie aux obligations spécifiques découlant de cette mission particulière, aux modalités de compensation des coûts générés par ces obligations et aux modalités d’exécution de cette mission, soit directement par l’autorité publique, soit par des opérateurs explicitement mandatés et chargés de l’accomplissement de cette mission particulière.
Aussi, en se fondant sur cette grille de lecture, pouvons-nous avancer la définition suivante :
Un logement social est un logement dont les conditions de fourniture et d’occupation sont soumises à des obligations de service public afin de permettre aux personnes ayant des difficultés à se loger aux conditions présentes sur le marché, d’accéder à un logement décent et abordable, conformément à l’objectif d’intérêt général de la politique du logement des Etats-membres consistant à garantir à chacun l’accès à un logement abordable et décent.
Cette définition ne permet pas a priori d’englober la diversité des conceptions et des modalités de mise en œuvre du logement social présentes dans les Etats-membres, notamment les conceptions universelles du logement social.
Intégrant le jugement de l’erreur manifeste de la Commission européenne à ce jour non contesté par un Etat-membre devant la Cour de justice, cette définition matérielle intègre volontairement la grille conceptuelle d'analyse découlant du droit communautaire, à savoir :
- l’ancrage du logement social dans une politique publique, à savoir une politique du logement fondée sur la reconnaissance de droits fondamentaux, notamment du droit au logement et contribuant à la réalisation d’objectifs de solidarité, de redistribution de revenus et de cohésion;
- la mission particulière du logement social consistant à fournir une offre de logement complémentaire à celle du marché afin de mettre en œuvre les objectifs de politique publique. C’est précisément sur ce point qu’il conviendra d'identifier comment les Etats-membres ont défini cette mission particulière, en référence à une demande sociale c’est-à-dire des groupes cibles ayant des difficultés à se loger aux conditions du marché ou en référence à un principe plus ouvert d’accès universel ;
- les obligations spécifiques découlant de cette mission particulière, notamment en termes de construction, d’attribution des logements, mais également de politique tarifaire, de programmation territoriale, de sécurité d’occupation des logements pour les ménages et de leur participation;
- les modalités de financement et de compensation des coûts induits par ces obligations spécifiques en termes d’aides publiques et de mécanisme de financement des investissements nécessaires à la fourniture du service d’intérêt général;
- et enfin, les modalités de fourniture de l’offre de logement social, soit directement par les autorités publiques en régie interne, soit en chargeant des entreprises de logement social de la fourniture d’une offre de logements sociaux dans le cadre plus général des systèmes de gouvernance et de régulation du logement social.
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DEVELOPPEMENT DU LOGEMENT SOCIAL ET INTERET COMMUNAUTAIRE
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Le développement du logement social dans l’Union européenne peut-il être altéré ou entravé au nom de l’intérêt communautaire ? La progression du précontentieux communautaire autour de la définition du logement social aux Pays-Bas, de la justification des aides d’Etat aux sociétés communales de logement en Suède, ou de la proportionnalité des droits spéciaux liés au financement public du logement social en France, peut en effet conduire à remettre en cause les modes de définition, d’organisation et de financement du logement social dans les Etats-membres et entraver ainsi les conditions de son développement.
Une définition restrictive et figée de son périmètre ne permettrait plus aux Pays-Bas de répondre par le logement social aux besoins de catégories de population de plus en plus diversifiées ainsi qu’à l’évolution dans le temps et l’espace de ces besoins et préférences collectives. Elle remettrait en cause les conditions de la péréquation nécessaire au financement de nouveaux logements sociaux et la viabilité économique du secteur.
De même, une remise en cause des aides d’Etat aux sociétés communales de logement contribuerait à déstabiliser les instruments de régulation du marché du logement en Suède et notamment le système de négociation bipartite des loyers fondé sur les obligations spécifiques imposées aux sociétés communales de logement en direction de leurs associations locales de locataires. Il est en de même de la décision de remise en cause des droits spéciaux relatifs à la collecte de l’épargne des ménages qui en France alimente le système public de financement du logement social. Cela pourrait conduire à affecter le produit de cette collecte, à renchérir le coût du financement du logement social et à réduire l’effort de développement actuellement engagé dans le cadre d’un plan national de cohésion sociale.
Quelles qu’en soient les conséquences, ces précontentieux déboucheront prochainement sur des décisions communautaires, voire sur des arrêts de la Cour de Justice des Communautés européennes en cas de recours des Etats-membres, autant d’incursions du droit communautaire qui ne seront pas neutres pour le développement du logement social dans l’Union européenne.
Comment ces décisions communautaires seront-elles adoptées, sur quelle base juridique, et selon quelle méthode d’appréciation de la compatibilité des mesures nationales aux dispositions du droit communautaire et à l’intérêt de la Communauté européenne ? Ces décisions relèvent-elles du législateur communautaire, à savoir du Conseil et du Parlement, de l’exécutif c'est-à-dire des services de la Commission européenne en tant qu’autorité de concurrence ou gardienne des Traités, ou encore des juges de la Cour de Justice des Communautés européennes ?
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La montée du contentieux communautaire et de l’insécurité juridique
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« Cette aide, dont peuvent bénéficier tous les investisseurs, contribuera à offrir un logement adéquat aux personnes âgées en Suède. L'intervention de l'État est nécessaire car le marché du logement en Suède n'est pas actuellement en mesure de répondre à la demande dans ce secteur.»
Neelie Kroes, Commissaire européen à la Concurrence, Décision d’approbation d’une aide de 270 millions d’euros en faveur de la construction de logements sociaux pour les personnes âgées en Suède, 7 mars 2007.
Le secteur du logement social aura traversé toutes les grandes étapes de la construction européenne, du traité de Rome à la monnaie unique, en passant par le Traité d’Amsterdam et l’acte unique européen, sans être trop impacté dans son organisation et son mode de fonctionnement par l’établissement progressif d’un cadre juridique communautaire régissant l’ensemble des activités de nature économique.
En tant qu’activité économique essentiellement locale ayant peu d’impacts sur les échanges intracommunautaires et disposant d’une finalité sociale jusqu’alors peu discutée dans les débats européens, le secteur du logement social semblait, jusqu’à une période récente, être peu concerné par le processus d’intégration économique et monétaire européen.
Ce n’est que vers la fin des années 90 et la première moitié des années 2000 que certains Etats-membres se sont mis à notifier à la Commission européenne leurs systèmes de financement et d’aides publiques au logement social compte tenu des incertitudes croissantes tenant aux conditions d’application du droit communautaire relatif aux aides d’Etat. La République d’Irlande, le Royaume-Uni, l’Italie, les Pays-Bas, l’Allemagne, la Suède, et la République tchèque ont ainsi jugé utile de notifier tout ou partie de leur système d’aide au logement social afin d’en garantir la sécurité juridique nécessaire à leur développement et à leur modernisation.
La progression inéluctable du processus d’intégration européenne par cercle concentrique, rythmée par la révision permanente des Traités, aura eu raison de la bulle dans laquelle le logement social avait été jusqu’à présent sanctuarisé par les Etats-membres.
Par ailleurs, la clarification de la jurisprudence de la Cour de Justice des Communautés européennes relative à la qualification « d’aides d’Etat » des compensations de services d’intérêt général, a conduit la Commission européenne à adopter une décision communautaire de compatibilité a priori des aides aux entreprises de logement social accordées sous la forme d’une compensation de service d’intérêt général et à en préciser les conditions. Cette décision a permis notamment de clarifier le cadre communautaire applicable aux entreprises de logement social et les conditions de conformité des aides au logement social aux règles européennes de concurrence.
Des plaintes déposées par la Fédération européenne de la Propriété immobilière contre les aides d’Etat accordées aux sociétés communales en Suède et par un pool de banques françaises et néerlandaise contre les droits spéciaux liés au financement public du logement social en France ont également contribué à faire prendre conscience aux acteurs du logement social, notamment aux autorités publiques compétentes mais également aux entreprises de logement social, de l’insécurité juridique des dispositifs en présence dans les Etats-membres.
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Les réponses à notification des Etats-membres dans le domaine du logement social : analyse des critères fondant la compatibilité d’une mesure nationale d’aide au logement social.
Au-delà des critères définis par la décision communautaire sur les aides d’Etat sous forme de compensations octroyées aux entreprises de logement social, il est intéressant d’analyser l’argumentaire par lequel les services de la Commission européenne en charge de la concurrence ont pu conclure à une compatibilité ou à une incompatibilité des systèmes en présence. L’analyse des correctifs à ces mesures nationales proposés en tant que condition de compatibilité est tout aussi intéressante.
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Les cas suédois
Le dernier exemple de réponse à notification d’un Etat-membre en matière de logement social est la décision de la Commission du 7 mars 2007 qui a autorisé la Suède, en application des règles du Traité CE sur les aides d’Etat, à soutenir jusqu’en 2011 la construction de logements sociaux pour les personnes âgées par une subvention annuelle de 54 millions d’euros soit un total de 270 millions d’euros sur 5 ans.
Selon la Commission, « La pénurie générale de logements en Suède fait que les opérateurs privés sur le marché ne fournissent pas à l'heure actuelle de logements adaptés aux besoins spécifiques des personnes âgées ». La Commission a en effet estimé : « que les incitations proposées par la Suède respectaient le principe de l'équité sociale sans fausser indûment la concurrence au sein du marché unique. »
Selon la Commissaire chargée de la concurrence, Neelie Kroes: « cette aide, dont peuvent bénéficier tous les investisseurs, contribuera à offrir un logement adéquat aux personnes âgées en Suède. L'intervention de l'État est nécessaire car le marché du logement en Suède n'est pas actuellement en mesure de répondre à la demande dans ce secteur.»
L'aide financière proposée concerne un type spécial de logement « adapté »: les personnes âgées vivent dans un appartement individuel mais les soins, les repas et les activités de loisir sont organisés par du personnel de service. Les personnes âgées qui n'ont besoin que de quelques soins journaliers peuvent se voir attribuer ce type d'appartement par les services sociaux municipaux lorsqu'elles ne sont pas en mesure de continuer à vivre de manière autonome. Les bâtiments et les services connexes sont gérés par des opérateurs privés qui jouent le rôle de prestataires de services aux autorités locales. Étant donnée la pénurie générale de logements sur le marché suédois, la construction de logements adaptés aux besoins spécifiques des personnes âgées n'est pas une priorité du secteur privé. Confrontée au vieillissement de la population et à l'augmentation de la demande, la Suède cherche à encourager la construction de ce type de logements sociaux en offrant des incitations financières supplémentaires. Sur une période limitée, des incitations sous forme de subventions correspondant à environ 10 % des coûts de construction seraient offertes à tout investisseur qui déciderait de fournir ce type de logement. La taille des appartements concernés est plafonnée et leur usage temporaire.
La Commission européenne a conclu que cette aide était nécessaire pour atteindre un objectif d'équité sociale auquel le marché ne permettait pas de répondre de façon suffisante. Parallèlement, les effets de distorsion sur la concurrence ont été considérés comme limités en raison des caractéristiques que présente ce dispositif et du caractère essentiellement local des activités. Selon la Commission, la façon dont ce dispositif est structuré limite tout effet négatif sur la concurrence car il s'adresse à tous les propriétaires de biens immobiliers sans discrimination. Le niveau de soutien sera proportionnel de façon à offrir une incitation en faveur de la construction du logement social nécessaire sans que cela donne lieu à des bénéfices excessifs. En particulier, le montant de l'aide a été calculé de façon à couvrir un pourcentage limité des coûts effectifs de construction. La construction de logements sociaux ne permet de dégager qu’une faible marge bénéficiaire en raison des coûts connexes liés à la nécessité de prévoir des espaces de travail pour le personnel soignant. La restriction fixée en matière d'utilisation des logements sociaux garantit que l'aide est utilisée pour prendre soin des personnes âgées et ne pourrait pas servir à d’autres fins, purement commerciales. Enfin la mesure est autorisée jusqu'à la fin de 2011, les paiements finaux devant être effectués en 2014 pour les projets entamés en 2011.
Cette décision récente de la Commission européenne est très éclairante sur la démarche et les critères d’appréciation de la compatibilité des aides au logement social aux règles communautaires de concurrence. Elle repose en effet sur les principes généraux du Traité de nécessité, de proportionnalité, d’égalité de traitement et de non discrimination et sur l’appréciation de la nature des effets de distorsion de concurrence.
- Le respect du principe de nécessité est affirmé par la reconnaissance de la défaillance conjoncturelle du marché du logement à satisfaire spontanément les besoins spécifiques des personnes âgées. Le constat de « pénurie générale de logements en Suède » renforce celui de défaillance du marché qui ne se limite pas au logement des personnes âgées mais à l’ensemble de la demande. L’intervention de l’Etat est ainsi justifiée et qualifiée de nécessaire en référence à cette situation de défaillance du marché du logement appréhendée comme étant conjoncturelle et compte tenu de son objectif d’équité sociale.
- Le respect du principe de proportionnalité est affirmé quant à lui en référence au montant limité de l’aide (10 % des coûts de construction), à l’imposition d’une faible marge, au caractère non permanent de l’aide (limitée à 5 ans), et à son affectation exclusive aux personnes âgées sous le contrôle des autorités publiques locales.
- Le respect des principes d’égalité de traitement et de non discrimination est affirmé par le fait que la mesure d’aide est ouverte à tout investisseur sous le contrôle de l’autorité publique locale pour l’attribution des logements aux personnes âgées.
- Enfin, les effets de distorsion de concurrence sont limités compte tenu du caractère local de l’activité, du caractère limité de l’aide et de son ouverture à tout investisseur.
Sur la base de cette décision, peut-on en conclure qu’une aide permanente au logement social fondée sur le constat d’une défaillance structurelle du marché du logement et accordée exclusivement aux entreprises de logement social dédiées en vue de satisfaire l’ensemble des besoins en logement non couverts par le marché ne satisferait pas aux exigence de respect des principes de proportionnalité, de nécessité, d’égalité de traitement, de non discrimination et de distorsion non indue de la concurrence ?
Du strict point de vue des règles de concurrence, la réponse à cette question a été apportée par la décision communautaire de la Commission européenne sur les aides d’Etat aux entreprises de logement social chargées de la gestion d’un service d’intérêt général voir la décision de la Commission européenne du 28 novembre 2005 concernant l'application des dispositions de l'article 86, paragraphe 2, du traité CE aux aides d'État sous forme de compensations de service public octroyées à certaines entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général, JOUE L312/67 du 29 novembre 2005
En effet, cette décision d’application directe dans l’ensemble des Etats-membres, admet le caractère de service d’intérêt général du logement social, dès lors qu’il est défini comme tel par l’Etat-membre, et par conséquent son caractère permanent et structurel fondé sur le respect du principe de continuité du service.
Cette décision conditionne la compatibilité a priori des aides au logement avec les règles de concurrence et le respect du principe de juste compensation du coût des obligations spécifiques inhérentes au logement social. Le respect de ce principe de compensation limite tout effet négatif sur la concurrence. L’aide d’Etat n’induit aucun avantage économique pour l’entreprise de logement social qui en bénéficie dès lors qu’elle ne fait que compenser les coûts spécifiques du logement social qu’elle est chargée de mettre en œuvre.
Dans le cas de la Suède, non seulement le gouvernement n’a pas souhaité qualifier la mesure en question de service d’intérêt général, probablement compte tenu de son caractère temporaire, mais n’a pas fait explicitement référence au logement social dans sa notification à la Commission européenne. La notion de logement social n’existe plus légalement en Suède, le marché étant segmenté en un secteur locatif public géré exclusivement par les sociétés communales de logement mais ouvert à tous, un secteur privé et un secteur de copropriétés coopératives. Dans sa réponse à notification, la Commission européenne a qualifié les logements en question de logements sociaux pour personnes âgées. Ce terme de logement social, utilisé dans les années 30 « Sociala bostäder » ou encore « Socialbostäder » en référence aux programmes de logements pour les familles pauvres, n’est en effet plus d’usage. Le terme « särskilt äldreboende », auquel fait référence la notification du gouvernement suédois, signifie logements spécifiques ou adaptés pour personnes âgées, accessibles de droit à toute personne âgée quels que soient son revenu et son niveau de besoin, conformément au principe de service universel des services sociaux.
Il en est de même pour le second cas suédois relatif à la contestation par la Fédération européenne de la propriété immobilière de la conformité des aides d’Etat octroyées aux sociétés communales de logement. Selon les plaignants, les aides d’Etat accordées aux sociétés communales de logement, que ce soit pour faire face aux restructurations des sociétés dans les marchés régionaux en dépression ou pour développer l’offre de logements accessibles dans les marchés tendus comme dans la région de Stockholm, ne sont pas compatibles avec les règles de concurrence et doivent être remboursées.
La Suède ne qualifie pas explicitement ces sociétés communales de logement « d’entreprises de logement social », pas plus que le logement public de « service d’intérêt général du logement social ». Comme nous l’avons vu dans le chapitre II, il s’agit d’une conception universelle du logement social, ouverte par définition à l’ensemble de la demande et ayant pour vocation de réguler le marché du logement et de faire obstacle à la spéculation immobilière.
La Suède est ainsi contrainte de faire un choix quant au positionnement de son système communal de logement au regard du droit communautaire. La commission ad hoc désignée par le nouveau gouvernement afin de proposer des éléments de réponse à la mise en demeure de la Commission européenne a récemment émis trois options possibles :
- circonscrire le système communal de logement au périmètre du logement social tel que défini unilatéralement par la Commission européenne en référence à une décision sur l’Irlande et les Pays-Bas, de façon à résoudre la question des aides d’Etat dans le cadre de la compensation d’un service d’intérêt général de logement social strictement réservé aux ménages défavorisés ;
- mettre en place un système mixte de logements publics communaux : logement social + logement public ouvert, en introduisant une frontière entre les deux segments et en limitant les aides d’Etat au segment social (qualification partielle de service d’intérêt général et séparation comptable des deux activités) ;
- maintenir un système ouvert de logement public communal pleinement intégré au marché, ne bénéficiant d’aucune aide d’Etat spécifique et respectant le principe d’égalité de traitement vis-à-vis des acteurs privés présents sur ce marché (absence de qualification de service d’intérêt général, suppression des aides d’Etat spécifiques et remboursement des aides d’Etat illégales accordées depuis l’adhésion de la Suède à l’Union européenne).
Un consensus semble se dégager autour de cette dernière option, conçue comme solution de repli, la notion de logement social imposée par la Commission européenne étant étrangère en Suède à la culture et aux traditions universalistes de l’intervention de la puissance publique dans le marché du logement. Cette dernière solution est en effet la plus proche de la réalité et du rôle effectif des sociétés communales de logement qui sont des généralistes de l’habitat locatif pour tous.
Le précontentieux en question
Ce positionnement explicite des sociétés communales de logement dans le marché du logement en tant qu’opérateur à part entière, interdisant a priori tout aide d’Etat spécifique à ce secteur, est le résultat de la contestation par la Fédération européenne de la propriété immobilière :
- de la légalité des aides d’Etat ponctuelles versées par les communes suédoises à leurs sociétés de logement en difficulté, notamment dans le nord et le centre du pays en raison de la désertification de ces zones et de la vacance structurelle des logements ; contrairement aux mesures en faveur des personnes âgées, ces aides d’Etat n’ont pas été notifiées par la Suède et elles ne peuvent être justifiées au titre des compensations en raison de l’absence de qualification de service d’intérêt général du logement public communal dans le droit interne suédois ;
- de la légalité des aides d’Etat permanentes accordées aux sociétés communales de logement (subventions, garantie publique des emprunts, lucrativité limitée par le plafonnement légal des dividendes versées à la commune) et de la distorsion de concurrence induite par le système de régulation des loyers dans le parc locatif privé ; ce dernier repose en effet sur les accords intervenus entre les associations locales de locataires et les sociétés communales de logement dans la fixation des loyers et leur évolution annuelle dans le parc public.
La Commission ayant jugé les deux plaintes recevables, elle a adressé au gouvernement suédois une lettre de mise en demeure sur ces deux cas.
Ce précontentieux communautaire reste très spécifique et s’explique par la particularité du système suédois de régulation du marché locatif fondé sur l’existence d’un secteur public du logement pleinement intégré au marché et ayant pour objet de réguler le marché locatif privé et non pas de se limiter à satisfaire les besoins en logement des personnes qui en sont exclues ou qui y éprouvent des difficultés d’accès. Cette demande sociale est toutefois prise en charge par les sociétés de logement dans le cadre des missions qui leur sont confiées par les communes actionnaires.
Conceptuellement, ce système est assimilable de fait à un service d’intérêt général du logement, visant à satisfaire l’ensemble de la demande en imposant une régulation collective par une politique tarifaire fondée sur un accord entre les représentants des locataires et les sociétés communales de logement. Les résultats de cette concertation sociale servent de référence aux tribunaux en cas de contentieux sur le marché privé. Cette politique tarifaire relève bien de fait d’une obligation de service public imposée aux sociétés communales de logement, de même que les mécanismes d’attribution des logements publics par liste d’attente et non par sélection des risques clients et les systèmes de réservations communales de logements pour les ménages dans le besoin.
Les caractéristiques du secteur locatif public communal en Suède
- Il s’agit de sociétés de droit privé détenues à 100 % par les collectivités locales, disposant selon nous d’obligations organiques de service public en termes de compétence territoriale circonscrite au territoire de leur collectivité de rattachement et de lucrativité limitée par le plafonnement des dividendes distribués.
- Les missions de ces sociétés communales de logement consistent à construire des logements locatifs accessibles et à les gérer en vue d’être attribués librement à toute personne qui en fait la demande quels que soient son niveau de besoin et ses revenus selon la méthode de la liste d’attente. La ville actionnaire dispose d’un droit d’attribution d’une partie des logements notamment pour assurer son obligation légale de loger toute personne sans logement (droit au logement) ;
- Les sociétés communales de logement ont l’obligation de négocier avec les associations locales de locataires les niveaux de loyers initiaux ainsi que leurs évolutions annuelles, le niveau ainsi négocié sert de seuil de référence au-delà duquel toute évolution supérieure dans le marché privé peut être contestée par les locataires devant les tribunaux.
Les caractéristiques tout à fait spécifiques du secteur locatif communal suédois témoignent qu’il s’agit bien de fait d’un service d’intérêt général du logement social universel en lien avec la mise en œuvre effective du droit au logement duquel découlent des obligations spécifiques de service public qui s’imposent aux sociétés communales de logement. Mais en droit interne suédois, cette dimension de service d’intérêt général n’est pas explicitée et le concept historique de logement social a été enterré au profit d’un service universel du logement.
Les plaintes de la Fédération européenne de la propriété immobilière adressées à la Commission européenne visent, comme souvent, à provoquer un arbitrage interne sous la pression de la Commission en l’absence de toute acceptation de changement par les autorités nationales.
Ainsi, face à l’absence de volonté d’assouplissement du système de régulation des loyers par le précédent gouvernement, la Fédération suédoise de la propriété immobilière, par l’intermédiaire de sa fédération européenne, a utilisé les dispositions du droit communautaire en matière d’aide d’Etat pour demander la réforme du système au nom des règles européennes de concurrence. Elle s’est ainsi assurée du soutien de la Commission européenne dans son rapport de force engagé avec son propre gouvernement.
Le nouveau gouvernement conservateur, plus réceptif politiquement à ces demandes mais extrêmement prudent quant à leurs conséquences sociales et électorales en cas d’augmentation sensible des loyers, a souhaité qu’une solution interne soit trouvée pour le futur sur base d’un compromis entre l’ensemble des parties prenantes (fédération des locataires, fédération des sociétés communales de logement et la fédération de la propriété immobilière).
Cette dernière a finalement accepté de retirer sa plainte si ses revendications d’assouplissement de la régulation des loyers étaient prises en compte… Mais ce retrait conditionnel de la plainte ne remet aucunement en cause la procédure précontentieuse engagée par la Commission européenne. Celle-ci se trouve de fait instrumentalisée dans un rapport de force interne visant à déréguler des loyers et pouvant conduire à de fortes hausses des loyers qui seront forcément imputées à la décision de la Communauté européenne. Le nouveau gouvernement, pro-européen, craint à juste titre que ces augmentations de loyers remettent en question sa campagne de communication en faveur de l’Union européenne dans la perspective de la réforme institutionnelle et d’une éventuelle adhésion de la Suède à la zone euro. Il craint également que cela réduise ses chances de réélection car il it tenu co-responsable de cette augmentation des loyers. Ces négociations sont désormais ouvertes et s’orientent vers une déconnexion des deux processus de négociation des loyers et la suppression du seuil de référence du secteur public. Si cela peut contribuer à neutraliser la distorsion de concurrence, cet accord ne règle en rien le caractère éventuellement illégal ou non des aides d’Etat versées aux sociétés communales de logement depuis l’adhésion de la Suède à l’Union européenne, leur absence de notification préalable et l’exigence de remboursement qui en découle. Même en cas de retrait effectif des deux plaintes, ces dossiers d’aides d’Etat illégales devront être traités par la Commission européenne. En l’absence de qualification explicite de service d’intérêt général, ces aides d’Etat ne peuvent être admises au titre de la compensation d’obligations de service public. Leur compatibilité sera appréciée sur base de l’intensité de distorsion de concurrence qu’elle induit et du respect des principes de nécessité, de proportionnalité, de non discrimination et d’égalité de traitement.
Le jeu des acteurs et l’imbrication de la gestion du précontentieux communautaire au processus de réforme de la politique du logement en Suède
Ces négociations en cours en Suède conduisent les acteurs en présence à se positionner vis-à-vis de ce contentieux communautaire et mettent en lumière leur logique propre.
· Le nouveau gouvernement vient de proposer une nouvelle loi sur le logement qui abroge une loi existante votée par le précédent gouvernement dite « stop law » qui avait pour objectif de contrer la volonté de la ville de Stockholm de vendre à un fond d’investissement une de ses trois sociétés communales de logement. L’abrogation de cette loi réintroduit la totale liberté des communes de valoriser leur patrimoine de logement, de vendre les logements locatifs publics soit aux locataires en place sous la forme de coopératives de logement, soit à des investisseurs. Cette valorisation patrimoniale par la vente partielle des logements communaux pourrait en effet être affectée au remboursement éventuel des aides d’Etat illégales. Toutefois, si le gouvernement affiche une volonté politique de redonner au marché son impulsion, il ne souhaite pas remettre en cause le système de régulation des loyers, tout au plus l’assouplir, de façon à éviter toute hausse des loyers avant les prochaines élections.
· La ville de Stockholm a adressé à ses 100 000 ménages locataires de logements communaux une circulaire précisant qu’ils disposaient désormais d’un droit à l’achat de leur logement. La ville a également l’intention de transférer une partie de parc de logements de ses trois sociétés communales de logement à une nouvelle société communale de logement qui, à peine constituée, serait proposée à la vente à des fonds d’investissement. Selon les services du logement de la ville de Stockholm, de nombreux fonds d’investissement ont déjà manifesté un réel intérêt à se porter acquéreur de cette quatrième société communale compte tenu des perspectives annoncées d’augmentation des loyers. Par contre, la ville ne souhaite pas non plus remettre en cause le système de régulation des loyers mais l’assouplir dans le sens d’une prise en compte du service rendu et des conditions locales.
· La SABO, fédération des 300 sociétés communales de logement soit 860 000 logements (21 % du parc total de logements suédois et 54 % du parc locatif ), souhaite quant à elle conforter sa capacité d’être un acteur à part entière du marché du logement en récusant la conception restrictive du logement social de la Commission européenne. Son objectif stratégique est de limiter la vente aux fonds d’investissement et de s’inscrire pleinement dans la volonté de ses mandants d’être au service de la compétitivité et de l’attractivité des territoires par une qualité, une diversité et une accessibilité pour tous de « l’infrastructure - logement ».
· La Fédération des locataires, soit 535 000 membres, 3 000 associations locales et 900 salariés, voit dans ce processus un risque de remise en question de son rôle clé de négociateur dans le marché du logement et met en garde le gouvernement contre les risques politiques d’une augmentation des loyers. Elle fait campagne contre la politique de privatisation de la ville de Stockholm, la baisse du poids du secteur public du logement contribuant à fragiliser la représentativité et la légitimité des valeurs locatives de référence pour les opérateurs de marché.
Quelques éléments de réflexion à la lumière des cas suédois
Il ressort de l’analyse du cas suédois qu’il existe aux côtés d’un service d’intérêt général du logement social défini en référence à la satisfaction d’une demande sociale plus ou moins large (défavorisés, groupes cibles, ménages sous plafonds de revenus), un service d’intérêt général du logement défini en référence à la satisfaction de la demande globale de logement, y compris la demande sociale, par le développement d’une offre publique de logements complémentaire à celle du marché et visant à assurer une forme de régulation tant par les quantités offertes que par les prix de référence.
Il est toutefois intéressant de noter que ni le gouvernement, dont l’objectif consiste à renforcer le rôle moteur du marché, ni les autorités publiques locales, qui veulent disposer de la plus large autonomie locale possible, notamment en termes de valorisation patrimoniale, ni même les sociétés communales de logement soucieuses de plus de liberté d’action, ne souhaitent formaliser ou expliciter ce service d’intérêt général du logement de fait par un cadre légal en droit interne. Seule la fédération des locataires y voit un moyen potentiel de résoudre la question des aides d’Etat et de pérenniser son rôle de négociation par son inscription dans un cadre formel en droit interne.
Cela renvoie à la question de l’inégale appétence des Etats-membres à s’approprier le cadre de référence des services d’intérêt général pour des raisons essentiellement culturelles et philosophiques tenant à leur conception universelle des services sociaux, étroitement liée à celle de l’Etat-providence et aux bases même de la social démocratie.
Cette incompréhension mutuelle est d’autant plus regrettable que les sociétés communales de logement suédoises et leurs homologues des autres Etats-membres comme en France, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni sont confrontées aux mêmes réalités sociales et aux mêmes enjeux urbains. La conception universelle du « service d’intérêt général du logement suédois » n’a pas empêché le processus de ségrégation sociale et raciale de sévir dans le parc de logement communal. Le phénomène de relégation dans les grands quartiers périphériques des années 60 et 70 des suédois pauvres et des immigrés existe bien, certes dans un contexte de maintien de la paix sociale et de fort investissement dans ces quartiers. Mais les questions de ségrégation spatiale, d’accès à la ville et d’intégration économique par l’emploi restent posées pour ces populations malgré la conception universaliste du logement public en Suède et en dépit du rejet du concept de logement social au nom de la mixité et de la diversité sociale dans l’habitat.
De fait, dans ces quartiers périphériques en banlieue de Stockholm par exemple, la distinction entre service d’intérêt général du logement social et du logement apparaît bien conceptuelle face aux dynamiques de ségrégation spatiale et sociale en présence et à leurs conséquences en termes d’exclusion et d’érosion de la cohésion sociale.
Cet exemple suédois permet de mettre en lumière la capacité dont dispose l’Union européenne - reposant sur des règles établies en 1957 qui n’ont pas été conçues historiquement pour s’appliquer à de tels domaines, de remettre en cause des systèmes de régulation publique ancrés localement et relevant de composantes des modèles sociaux développés par les Etats-membres.
Il permet surtout de relever l’instrumentalisation dont est l’objet l’Union européenne et sa Commission exécutive par les parties prenantes, et notamment par les forces économiques ayant pour intérêt particulier la déstabilisation ou la limitation des mécanismes de régulation relevant de l’intérêt général. Cela est manifeste en Suède comme dans les autres cas de précontentieux aux Pays-Bas et en France.
En effet, la Commission européenne n’intervient pas d’office dans ces cas d’espèce, mais en réponse à une notification formelle d’Etat-membre ou à une plainte de partie prenante. Elle n’est pas à l’origine du précontentieux et traîne souvent les pieds à instruire ces dossiers compte tenu de leur sensibilité particulière et de l’absence de cadre juridique propre.
Dans le cas français par exemple, les banques plaignantes ont été jusqu’à menacer la Commission européenne de recours en manquement devant la Cour de Justice des Communautés européennes si elle ne traitait leurs plaintes à répétition vieilles de plus de dix ans et sans cesse renouvelées.
Quand elle agit ou est contrainte à agir, la Commission ne peut qu’appliquer mécaniquement les règles générales existantes à un secteur dont elle ne maîtrise pas toutes les composants et les mécanismes, ce qui peut conduire à des décisions parfois brutales. Le dossier des aides d’Etat aux corporations de logement aux Pays-Bas en est un exemple représentatif.
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Le jugement de « l’erreur manifeste » dans la qualification de service d’intérêt général du logement social : le cas hollandais et l’exigence de vente partielle du parc locatif social
La capacité de l’Union européenne à remettre en cause un système de logement social d’un Etat-membre est, dans ce cas précis, explicite. Non seulement, la Commission européenne considère que la définition légale néerlandaise du logement social relève d’une « erreur manifeste de qualification du service d’intérêt général du logement social », mais elle demande aux Pays-Bas de procéder à la vente des logements locatifs sociaux qui ne répondent pas à cette qualification de service d’intérêt général et qu’elle considère « en surcapacité ».
En réponse à une notification du gouvernement, la Commission européenne a conditionné la conformité du système de financement du logement social hollandais au respect d’un principe de base établi en 2001 sur le cas de l’Irlande Commission européenne, Direction Générale de la concurrence, Bruxelles, le 14. 07. 2005, 0 / 55413, COMP H1FSP / lc (2005) A / 30854 D / 1001.
En effet, la Commission européenne n’a pu que constater que « les corporations de logement sont tenues lors de la location de logements sociaux d’accorder la priorité aux personnes trouvant difficilement un logement adapté du fait de l’insuffisance de leurs revenus ou d’autres circonstances ». Mais la Commission européenne a constaté également que « (…) leurs activités de logement ne restent pas non plus limitées aux ménages socialement défavorisés. En cas de surcapacité de logements sociaux, les corporations de logement louent les logements sociaux à des personnes bénéficiant de revenus relativement élevés, les concurrents commerciaux, non bénéficiaires de l'aide publiqu,e étant ainsi défavorisés ».
Et d’en conclure que « la possibilité de louer des logements sociaux à des groupes aux revenus plus élevés ou à des entreprises doit être considérée comme une erreur manifeste de qualification du service d’intérêt général du logement social » d’autant que l’aide publique, limitée à une garantie publique de second rang et à une défiscalisation partielle des corporations de logement, est réservée à ces seules corporations ce qui induit une distorsion de concurrence vis-à-vis de leurs concurrents sur le marché du logement.
Compte tenu que le service d’intérêt général dispose d’un caractère social, « la définition des activités des corporations de logement doit donc conserver un lien direct avec les ménages socialement défavorisés et non pas uniquement avec la valeur maximum des logements ».
La Commission européenne estime ainsi clairement « que la location de logements aux ménages autres que socialement défavorisés ne peut être considérée comme un service d’intérêt général ». La Commission européenne conclut en ces termes : « Une surcapacité excessive et structurelle des logements sociaux doit donc être évitée par la vente de ces logements sociaux, et la surcapacité doit rester limitée à un pourcentage réduit de l’ensemble de ceux-ci ».
Si la Commission européenne est effectivement compétente en matière de contrôle de l’erreur manifeste dans la qualification de service d’intérêt général, son analyse du « caractère social » du service d’intérêt général peut sembler erronée. Elle remet en effet en question le principe d’accès universel applicable aux services sociaux définis par les Etats-membres et plus globalement aux services d’intérêt général dans l’Union européenne. Elle entre également en tension avec le principe de subsidiarité et la libre définition des services d’intérêt général par les Etats-membres et les autorités publiques compétentes.
La décision qui découle de ce jugement de l’erreur manifeste consistant à exiger des Corporations de logements de vendre les logements sociaux dit en surcapacité excessive et structurelle paraît abusive et orientée. Aucune disposition du droit communautaire n’interdit à une entreprise de logement social de gérer à la fois des logements sociaux sous obligations de service public et des logements libres de toute obligation spécifique. Dès lors que les dispositions de la directive transparence sont respectées, à savoir la tenue d’une comptabilité séparée entre les deux activités et l’affectation exclusive des aides d’Etat sous forme de compensation au segment d’intérêt général, l’obligation de mise en vente est injustifiée et disproportionnée. Par ailleurs, dans un contexte de suppression des aides d’Etat au logement social aux Pays-Bas, la péréquation est nécessaire afin d’assurer la continuité du service d’intérêt général du logement social et la production de nouveaux logements sociaux.
La Commission européenne l’admet ensuite dans sa décision en affirmant que les corporations de logement hollandaises peuvent louer sur le marché du logement un pourcentage admissible de logements sociaux dit « en surcapacité » au titre du service d’intérêt général dès lors que les bénéfices de cette activité sont réaffectés au financement de la mission d’intérêt général et viennent par conséquent en déduction des aides d’Etat nécessaires au titre de la compensation. Toutefois, la Commission ne précise pas cette notion de « pourcentage admissible » mais cette possibilité offerte introduit une certaine marge de manœuvre dans la définition du périmètre du service d’intérêt général du logement social et dans la délimitation de la frontière entre les activités relevant du service d’intérêt général et celles relevant du service d’intérêt privé.
Dans cette hypothèse, à qui appartient le droit de fixer ce pourcentage admissible ? Sur quelles bases ? Quels critères ? Quels paramètres ? Quelle évaluation de l’impact effectif sur les échanges intracommunautaire et sur la concurrence ? Et à quel niveau 10, 20, 30 % ?
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Le jugement de proportionnalité et de nécessité des dérogations aux règles de concurrence et du marché intérieur fondées sur le bon accomplissement de la mission d’intérêt général (article 86§2 du Traité CE) : le cas français des droits spéciaux liés au financement public du logement social
Suite à des plaintes à répétition de banques françaises puis d’une banque néerlandaise appelée en renfort afin de donner un caractère européen à cette démarche, la Commission européenne a notifié à la France, en mai 2007, une décision d’incompatibilité des droits spéciaux de collecte d’un livret d’épargne défiscalisé dont le produit est affecté au financement du logement social par l’intermédiaire d’une banque publique nationale. La France a justifié le maintien de ces droits spéciaux car ils étaient nécessaires au bon accomplissement des missions d’intérêt général en matière de financement du logement social et d’accessibilité bancaire. En cela, elle faisait référence à l’article 86§2 du Traité CE qui stipule que « les entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général (…) sont soumises aux règles du présent traité, notamment aux règles de concurrence, dans les limites où l'application de ces règles ne fait pas échec à l'accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie. Le développement des échanges ne doit pas être affecté dans une mesure contraire à l'intérêt de la Communauté ».
De cet article clé du Traité CE pour les services d’intérêt général, la Commission européenne en a déduit dans son livre blanc éponyme, un principe de primauté de l’accomplissement des missions d’intérêt général sur les règles du Traité. Mais les critères de mise en application de ce principe « de non faire échec » ont été laissés à l’appréciation des parties et se résument à un jugement par définition subjectif et contextuel de proportionnalité et de nécessité.
Ainsi, dans sa décision sur les droits spéciaux de collecte liés au financement public du logement social en France, la Commission a-t-elle considéré que :
- conformément à l'article 86§3 du Traité (mandat exclusif donné à la Commission de contrôler et de légiférer en matière d'aides d'Etat et de droits spéciaux et exclusifs), les droits spéciaux de collecte étaient incompatibles avec les dispositions du Traité, notamment avec l’article 86§1 en liaison avec les articles 43 et 49 relatifs aux entraves aux libertés fondamentales d'établissement et de prestation de services non justifiée par une raison impérieuse d'intérêt général ;
- les dispositions dérogatoires prévues à l'article 86§2 du Traité ne sont pas applicables au cas d'espèce car non nécessaires au bon accomplissement des missions d'intérêt général de financement du logement social et d'accessibilité bancaire ; la Commission fonde son argumentaire en se limitant à citer un avis du Conseil français de la concurrence avis n°96 A 12 du 17 septembre 1996, page 12 () « il n'apparaît pas que le financement du logement social ne puisse pas être effectué par le recours à d'autres moyens » et en considérant comme non probants les risques de déstabilisation du système de financement public du logement social avancés par la France ;
- au contraire, la suppression des droits spéciaux serait « susceptible d'assurer dans des conditions plus transparentes et plus efficaces les objectifs d'accessibilité bancaire et de financement du logement social »;
La Commission demande ainsi à la France de mettre fin à ces droits spéciaux de collecte dans un délai de neuf mois. Bien entendu, la France disposera de la possibilité de saisir la Cour de Justice des Communautés européennes contre cette décision. Le jugement porterait ainsi sur le caractère de nécessité et de proportionnalité des droits spéciaux liés à l'accomplissement des missions de financement du logement social et d'accessibilité bancaire.
En l’état actuel du droit communautaire, la compatibilité des systèmes d’organisation et de financement du logement social repose ainsi sur un simple jugement de proportionnalité et de nécessité, sans étude d’incidences sur la viabilité économique des entreprises de logement social, sur l’accessibilité effective des logements sociaux, sur le budget de l’Etat et sa capacité à poursuivre son engagement de développement du logement social à des fins de maintien de la cohésion sociale.
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Un contrôle des aides d’Etat non réduit aux seuls logements sociaux : le cas des aides d’Etat à la réhabilitation des immeubles préfabriqués issue de la privatisation du parc public dans les nouveaux Etats-membres State Aid N 343/2005
Dans les nouveaux Etats-membres, la réhabilitation des quartiers de grands ensembles d’immeubles préfabriqués est une priorité. Les dix nouveaux Chefs d’Etat et de Gouvernement ont fait bloc au sein du Conseil de façon à obtenir l’éligibilité de ces programmes de réhabilitation à la politique de cohésion 2007-2013.
Dans la plupart des nouveaux Etats-membres, ces grands ensembles de logements publics ont été partiellement privatisés dans les années 90, mais dans des proportions très variées comme le montre le graphique suivant représentant le taux de privatisation des parcs de logements publics.
Ces grands ensembles d’immeubles préfabriqués constitués de barres et de tours ont ainsi été vendus à leurs occupants à des prix symboliques, les communes transférant ainsi à leurs occupants souvent modestes, la lourde charge de réhabilitation et d’entretien de ces logements mal construits, avec des matériaux de faible qualité, et non entretenus depuis près de 30 ans. Gérés en copropriétés ou en coopératives, ces immeubles nécessitent une remise aux normes globale, tant structurelle qu’énergétique. La République tchèque a ainsi notifié à la Commission européenne le 6 juillet 2005 son programme de soutien à la réhabilitation technique de ces grands ensembles qui conjuguait des mesures de réhabilitation technique, de performance énergétique, d’aménagement urbain et de prévention de la ghettoïsation de ces quartiers par la préservation de la mixité sociale actuelle. Il s’agit d’accorder des bonifications d’intérêt et des garanties bancaires aux copropriétés afin de leur permettre de financer les travaux de réhabilitation pour un montant d’aide estimée à 63 millions d’euros pour la période 2005-2009.
La Commission européenne a considéré que ces aides à la réhabilitation accordées aux copropriétés privées, aux coopératives et aux communes relevaient du contrôle des aides d’Etat. En effet, bien que ces aides soient in fine accordées à des ménages propriétaires occupants, aucune disposition du régime d’aide n’interdit aux ménages bénéficiaires de mettre leur logement en location sur le marché, ce qui constitue une activité économique. Il en va de même des aides accordées aux communes pour réhabiliter leur propre patrimoine de logements publics. De plus, la Commission européenne considère que ces aides à la réhabilitation des grands ensembles préfabriqués impactent potentiellement les échanges intra-communautaires compte tenu du fait que le marché immobilier européen est ouvert à la concurrence et aux échanges. Se fondant sur l’analyse de proportionnalité et de nécessité de l’aide, la Commission européenne a toutefois conclu à la compatibilité de l’aide avec les dispositions du Traité, considérant que ses impacts sur les échanges n’étaient pas contraires à l’intérêt de la Communauté. La mesure d’aide reste cependant encadrée par l’exigence de respect des cartes régionales définissant l’intensité maximale des aides d’Etat, ce qui limite fortement la capacité des nouveaux Etats-membres à développer à grande échelle et avec l’appui des fonds structurels communautaires, des programmes de réhabilitation de ces grands ensembles préfabriqués qu’ils avaient mise en place avant leur adhésion à l’Union européenne.
Aussi paradoxal que cela puisse paraître, leur adhésion à l’Union européenne va réduire leur capacité et l’intensité d’intervention sur ces copropriétés dégradées au nom du respect des règles relatives aux aides d’Etat. alors même qu’ils bénéficient des fonds structurels communautaires.
Ces quelques exemples concrets ont permis de mettre en avant la situation parfois paradoxale qui ressort de ces jugements , tout comme l’importance des principes de nécessité et de proportionnalité dans l’appréciation de la compatibilité des aides au logement social – et également au logement privé ou privatisé – indépendamment de sa qualification de service d’intérêt général. L’application mécanique des règles générales d’interdiction des aides d’Etat au secteur du logement va paradoxalement conduire à limiter la capacité d’intervention des Etats-membres en prévention des dysfonctionnements urbains et sociaux et contribuer à renforcer à terme les coûts sociaux de ces dysfonctionnements et la nécessité de recourir à de nouvelles aides d’Etat bien plus importantes.
La définition de la notion d’intérêt de la Communauté ou d’intérêt communautaire est également primordiale dès lors que, selon l’analyse de la Commission européenne, toute mesure locale d’intervention sur une copropriété dégradée du « marché immobilier européen » a nécessairement une incidence sur le développement des échanges intra-communautaires.
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Limité à ce qui est nécessaire : la proportionnalité en question
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L’application du principe de proportionnalité aux modalités d’organisation et de financement du logement social est un exercice complexe. Si l’on se base sur les arrêts de la Cour de Justice ayant eu à traiter de telles affaires dans d’autres domaines Voir notamment l’Arrêt Bond van Adverterrders, 1988, l’exercice consiste à faire la démonstration que les objectifs d’une mesure particulière, dès lors qu’elle entre en tension avec l’intérêt communautaire, pourraient être réalisés d’une autre manière moins nuisible à l’intérêt communautaire et en conformité avec les dispositions du droit communautaire. En d’autres termes, pour ne pas être contestables, les mesures prises ne doivent pas être disproportionnées par rapport à l’objectif visé, c’est-à-dire que leurs effets doivent être « limités à ce qui est nécessaire » pour la protection des intérêts qu’elles visent à garantir.
L’exemple du financement public du logement social en France
L’exemple du cas français lié au service d’intérêt général de financement du logement social est à ce sujet tout à fait significatif de la démarche. En effet, la Commission a fondé sa décision de suppression des droits spéciaux sur leur caractère de non nécessité.
La Commission considère que la mesure, en l’occurrence des droits spéciaux de collecte d’un livret d’épargne défiscalisé affecté au financement du logement social, ne sont pas nécessaires au bon fonctionnement de ce service d’intérêt général, et dès lors qu’ils constituent une entrave injustifiée aux libertés d’établissement et de prestation de services. Par conséquent, ils sont incompatibles avec les dispositions du Traité. Au terme de l’instruction du dossier par la Commission, il apparaît selon elle que les droits spéciaux en cause ne sont pas indispensables pour assurer sans surcoût pour les finances publiques la mission d’intérêt général de financer le logement social.
Pour étayer sa décision, la Commission européenne fonde son argumentation sur la seule affirmation que le financement du logement social peut être assuré par de nombreux outils fiscaux et budgétaires ; mais si la Commission reconnaît que l’appel à l’épargne nationale via un livret défiscalisé peut constituer un instrument utile, celui-ci ne nécessite par pour autant l’octroi de droits spéciaux. Et de contester de ce fait les argumentaires avancés par la France liés au risque de baisse de la collecte de l’épargne que pourrait engendrer la suppression de ces droits spéciaux et au renchérissement consécutif du coût de financement du logement social.
Cette approche purement théorique et juridique n’a sans doute pas procédé d’une évaluation économique suffisamment approfondie des effets potentiels d’une suppression des droits spéciaux, du point de vue du comportement des acteurs économiques en présence, des comportements d’épargne des ménages, des banques et des bénéficiaires de droits spéciaux, du point de vue du niveau et des coûts de collecte, des conditions de péréquation de ces coûts et par conséquent de l’alimentation financière à moyen terme du logement social.
La Commission ne semble tenir aucun compte dans sa décision du contexte dans lequel elle intervient, en l’occurrence une crise du logement particulièrement aigüe en France, une programmation pluriannuelle de développement du logement social de 500 000 logements sociaux à construire en cinq ans et un ambitieux programme de renouvellement urbain des quartiers d’habitat social en difficulté. Elle n’intègre pas l’incidence possible de sa décision sur les conditions de financement des actions programmées par les autorités françaises et les entreprises de logement social. Le caractère souvent irréversible de la suppression des droits spéciaux n’est également pas pris en compte. La décision de la Commission risque ainsi de déstabiliser l’ensemble des mécanismes à un moment crucial.
Ce mode de décision trouve bien entendu sa limite dans un sujet aussi complexe que le financement du logement social. L’impact potentiel porte sur les conditions de financement de plus de quatre millions de logements sociaux et sur l’évolution de leur niveau de loyers. En effet, la remise en cause des droits spéciaux du Livret A pourrait porter atteinte à la viabilité économique du système de financement du logement social en France. Ce système repose sur des prêts à très long terme issus de la transformation financière de l’épargne à vue des ménages collectée par ces livrets d’épargne défiscalisés. Les droits spéciaux visent à garantir une alimentation financière régulière. La France met en effet en exergue dans son mémoire transmis à la Commission le rôle que jouent les droits spéciaux entre termes de péréquation des coûts de collecte entre un grand nombre de « petits livrets » disposant de coûts élevés car servant de fait de compte bancaire universel pour les ménages les plus défavorisés et un nombre plus limité de « gros livrets ». Leur remise en cause pourrait selon les autorités françaises, conduire à altérer les conditions de cette péréquation, par écrémage des « gros livrets » et recyclage en produits d’épargne et d’assurance-vie alternatifs.
Du point de vue de la France, les droits spéciaux sont objectivement justifiés et nécessaires à l’accomplissement de la mission d’intérêt général. Ils relèvent de surcroît d’un objectif de politique et de protection sociales visant à financer les investissements nécessaires à la satisfaction d’un besoin essentiel, existentiel et vital, l’accès à un logement décent. La loi française relative à la solidarité et au renouvellement urbains impose à toute autorité locale de disposer de 20 % de logements sociaux. Cette obligation légale est étroitement liée au mode de financement du logement social. Ce dernier doit répondre à des exigences de stabilité financière, de continuité et de coûts limités des emprunts à long terme, exigences dictées par l’obligation de service public d’accessibilité financière des logements sociaux. Les droits spéciaux participent d’un circuit spécifique de financement du logement social visant à garantir ces exigences tout en maîtrisant budgétairement les aides d’Etat accordées aux entreprises de logement sous forme de compensations.
Cette procédure intervient dans un contexte de forte mobilisation des entreprises de logement social dans la mise en oeuvre du Plan de Cohésion sociale et du Programme National de Rénovation urbaine et de proclamation d’un droit au logement opposable. L’engagement des organismes d’Hlm dans la mise en œuvre du Plan de cohésion sociale et du Programme National de Rénovation Urbaine couvrant 529 quartiers sensibles et 200 000 logements, nécessite une stabilité des conditions de financement des investissements à long terme. Vu l’article 2 du Traité, il est dans l’intérêt de la Communauté ne pas porter atteinte à l’équilibre financier du système de financement du logement social et de ne pas risquer de contribuer à rendre moins accessibles les logements sociaux.
Arguments contre arguments
La difficulté particulière de l’exercice de jugement de proportionnalité et de nécessité est qu’il ne repose pas sur des éléments objectifs de droit ou de fait, mais sur une appréciation purement subjective et non fondée sur une analyse économique indépendante.
En l’absence d’encadrement communautaire prenant en compte les spécificités du logement social, il s’agit de fait d’une forme d’harmonisation rampante dont le rythme est imposé par les plaignants et dont le contenu est déterminé par décision de la Commission européenne , voire par les juges de Luxembourg en cas de contestation par l’Etat-membre du bien fondé de la décision.
Une harmonisation rampante d’autant plus inquiétante qu’elle n’est pas encadrée politiquement, qu’elle exclut explicitement les co-législateurs, à savoir le Conseil et le Parlement, mais également les acteurs du logement social, de son processus et de toute participation à la définition de son contenu, alors qu’elle touche à la définition même du logement social et à son mode d’organisation et de financement au nom de l’intérêt de la Communauté.
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De l’intérêt communautaire
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« (…) Le développement des échanges ne doit pas être affecté dans une mesure contraire à l'intérêt de la Communauté ». Traité CE de 1957, article 86§2
Au-delà des principes de proportionnalité et de nécessité figurant dans les Traités, la notion de l’intérêt communautaire européen ou de l’intérêt de la Communauté doit également être analysée quant à son contenu et à son mode de construction.
Dans les Traités, cette notion est souvent employée avec de nombreuses variantes du type « intérêt de la Communauté », « intérêts communs », « intérêt particulier de la Communauté », « intérêt général de la Communauté », afin de déterminer dans quel but une mesure au niveau communautaire doit être prise.
La notion d’intérêt communautaire dans le Traité
La notion d’intérêt communautaire ne renvoie pas à un principe de droit en général, mais consiste à définir les finalités de l’attribution progressive de compétences à la Communauté par les Etats-membres, tout d’abord à la CECA, puis à la CEE, et enfin à la CE, à savoir la réalisation d’un marché commun, d’une Communauté puis d’une Union européenne.
L’intérêt de la Communauté recouvre ainsi en premier lieu les valeurs et objectifs de la Communauté européenne précisés à l’article 2 du Traité CE : « La Communauté a pour mission, par l'établissement d'un marché commun, d'une Union économique et monétaire et par la mise en œuvre des politiques ou des actions communes (…), de promouvoir dans l'ensemble de la Communauté un développement harmonieux, équilibré et durable des activités économiques, un niveau d'emploi et de protection sociale élevé, l'égalité entre les hommes et les femmes, une croissance durable et non inflationniste, un haut degré de compétitivité et de convergence des performances économiques, un niveau élevé de protection et d'amélioration de la qualité de l'environnement, le relèvement du niveau et de la qualité de vie, la cohésion économique et sociale et la solidarité entre les États membres ».
Les mesures qui ne concourent pas ou qui affectent la réalisation de ces objectifs sont contraires à l’intérêt communautaire. Cette mission de la Communauté se décline ensuite dans l’article 3 du Traité CE par l’énoncé des actions à entreprendre précisées dans l’encadré ci-après.
Les actions de la Communauté comportent :
- l'interdiction, entre les États membres, des droits de douane et des restrictions quantitatives à l'entrée et à la sortie des marchandises, ainsi que de toutes autres mesures d'effet équivalent ;
- une politique commerciale commune ;
- un marché intérieur caractérisé par l'abolition, entre les États membres, des obstacles à la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux ;
- des mesures relatives à l'entrée et à la circulation des personnes conformément au titre IV ;
- une politique commune dans les domaines de l'agriculture et de la pêche ;
- une politique commune dans le domaine des transports ;
- un régime assurant que la concurrence n'est pas faussée dans le marché intérieur ;
- le rapprochement des législations nationales dans la mesure nécessaire au fonctionnement du marché commun;
- la promotion d'une coordination entre les politiques de l'emploi des États membres en vue de renforcer leur efficacité par l'élaboration d'une stratégie coordonnée pour l'emploi ;
- une politique dans le domaine social comprenant un Fonds social européen ;
- le renforcement de la cohésion économique et sociale ;
- une politique dans le domaine de l'environnement ;
- le renforcement de la compétitivité de l'industrie de la Communauté ;
- la promotion de la recherche et du développement technologique ;
- l'encouragement à l'établissement et au développement de réseaux transeuropéens ;
- une contribution à la réalisation d'un niveau élevé de protection de la santé ;
- une contribution à une éducation et à une formation de qualité ainsi qu'à l'épanouissement des cultures des États membres;
- une politique dans le domaine de la coopération au développement ;
- l'association des pays et territoires d'outre-mer, en vue d'accroître les échanges et de poursuivre en commun l'effort de développement économique et social ;
- une contribution au renforcement de la protection des consommateurs ;
- des mesures dans les domaines de l'énergie, de la protection civile et du tourisme.
C’est la Commission européenne, en tant que gardienne des Traités, qui est garante de la défense des intérêts de la Communauté face aux intérêts propres de chaque Etats-membres. Par ailleurs, l’article 213 du Traité CE précise que les Commissaires européens exercent leur fonction dans « l’intérêt général de la Communauté », tout comme chaque institution communautaire. Ainsi, la Communauté dispose-t-elle, à l’instar de ces Etats-membres, de son intérêt général propre et de missions spécifiques à accomplir que lui ont confiées les Etats-membres par le Traité.
Le rôle du juge communautaire dans la délimitation de l’intérêt de la Communauté
Afin de poursuivre efficacement les intérêts de la Communauté, les autorités communautaires et essentiellement le juge, disposent de principes généraux du droit afin de faire prévaloir cet intérêt, en corrélation avec les compétences qui ont été transférées par les Etats-membres. Ce transfert de compétences s’est fait dans l’intérêt communautaire arrêt CJCE, Costa/ ENEL 1964. Il faut noter que ce transfert de compétences est irréversible et qu’il relève de l’acquis communautaire.
Des principes d’interprétation permettent également d’en préciser les conditions de mise en œuvre. Tout d’abord, le juge communautaire dispose de la notion de l’« effet utile », c'est-à-dire faire produire aux dispositions juridiques existantes les règles de droit sans lesquelles leur application serait privée d’effectivité arrêt CJCE, 29 nov 1956. Ce principe permet donc, lors d’une incertitude ou d’une insuffisance des textes, de faire prévaloir le « bien être de la Communauté ». Le juge peut aussi faire référence à l’ « économie générale des traités », et ainsi interpréter les mesures communautaires au regard de la finalité générale du traité CE arrêt CJCE, 4 avr 1974. Le Traité lui-même, dans son article 308, prévoit la possibilité pour la Communauté d’agir dans des domaines non transférés, dès lors qu’il existe une nécessité commune pour la réalisation d’objectifs communs.
Enfin, afin de réguler les compétences communautaires, et ainsi préserver l’intérêt communautaire sans empiéter sur celui des Etats-membres, le juge dispose des principes de subsidiarité et de proportionnalité notamment, spécifiant que, « l’action de la Communauté n’excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs du présent traité ».
Le développement du logement social et les objectifs de la Communauté
Le développement du logement social dans l’Union européenne concourt indéniablement à la réalisation d’un grand nombre d’objectifs communautaires, notamment :
- la promotion dans l'ensemble de la Communauté d’un développement harmonieux, équilibré et durable des activités économiques,
- un niveau d'emploi et de protection sociale élevé,
- une croissance durable et non inflationniste,
- un haut degré de compétitivité et de convergence des performances économiques,
- un niveau élevé de protection et d'amélioration de la qualité de l'environnement,
- le relèvement du niveau et de la qualité de vie,
- la cohésion économique et sociale.
Par ailleurs, de part ses modes d’organisation, de financement et les principes de régulation publique, de solidarité et d’équité sociale qui guident l’intervention de l’Etat en matière de logement, le logement social relève par essence de dérogations à certaines règles du Traité, notamment aux règles de concurrence en ce qui concerne les aides d’Etat et les droits exclusifs ou spéciaux, et à celles relatives au marché intérieur par l’encadrement des opérateurs que rend nécessaire l’application de ces principes. D’autant que l’existence de ces instruments d’intervention de l’Etat est fondée sur une défaillance structurelle du marché du logement qui conduit à une exclusion des ménages présentant un niveau élevé de risque.
La logique de sanctuarisation du logement social, tant du point de vue de l’infrastructure immobilière et des conditions de sa valorisation, que du point de vue de ses opérateurs et des exigences de contrôle public, de gouvernance et de régulation, induit nécessairement un encadrement de cette activité économique vis-à-vis des forces du marché. La lutte contre la spéculation immobilière, la non sélection de la demande en fonction du risque client, l’exigence d’accessibilité des logements offerts et leur sécurité d’occupation, leur programmation territoriale sont autant d’obligations de service public qui affectent par nature le « marché immobilier européen » et ses mécanismes de fonctionnement et d’échanges.
Ainsi, l’intérêt communautaire est-il conforté par le développement du logement social car il contribue à l’accomplissement de certaines missions confiées à la Communauté par les Etats-membres. Mais il est tout autant altéré par le développement du logement social car ce dernier repose sur des principes de régulation publique, de solidarité et d’équité sociale qui sont par essence étrangers aux règles de concurrence et du marché intérieur, qui ont pour objectif d’en corriger les effets négatifs ou les défaillances conjoncturelles et structurelles.
Bien que le caractère local de l’activité en question et la faible intensité de distorsion de concurrence qu’il induit soient pris en considération par le droit communautaire, il s’agit in fine d’un arbitrage de nature politique quant à la définition d’une hiérarchie entre les diverses missions confiées à la Communauté par les Etats-membres.
Certaines missions peuvent être soit confortées soit altérées par le développement du logement social comme le montre le tableau ci-dessous.
Développement du logement social dans l’Union européenne et intérêt communautaire
Essai de mise en balance
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Logement social et intérêt communautaire (+)
- La promotion dans l'ensemble de la Communauté d’un développement harmonieux, équilibré et durable des activités économiques (article 2 TCE) : le logement social a toujours accompagné le développement économique, il relève d’une quasi infrastructure productive car il contribue à loger les salariés sur les lieux de développement des activités économiques
- un niveau d'emploi et de protection sociale élevé (article 2 TCE) : le logement social est un gisement important d’emploi dans la construction et les services, il relève des politiques de protection sociale visant à satisfaire les besoins sociaux de base.
- Une interdiction de discrimination : le logement social contribue répondre à la demande de logement de personnes faisant l’objet de discrimination sur le marché du logement.
- Une croissance durable et non inflationniste (article 2 TCE) : le logement social vise à contrer la spéculation immobilière et à en modérer les effets sur la croissance et de ponction du pouvoir d’achat des ménages.
- Un haut degré de compétitivité et de convergence des performances économiques (article 2 TCE) : le logement social est un facteur de compétitivité et d’attractivité des territoires.
- Un niveau élevé de protection et d'amélioration de la qualité de l'environnement (article 2 TCE) : le logement social contribue à la protection et à l’amélioration de l’environnement notamment en matière énergétique.
- Le relèvement du niveau et de la qualité de vie (article 2 TCE) : le logement social contribue à améliorer et à relever la qualité de vie par l’offre de logements et de services de qualité
- la cohésion économique et sociale (article 2 TCE) : le logement social s’inscrit pleinement dans les objectifs de renforcement de la cohésion économique et sociale.
- Respect du droit au logement (Charte sociale révisée du Conseil de l’Europe – engagements internationaux des Etats-membres – tradition constitutionnelle commune) : le logement social est un instrument privilégié de mise en œuvre effective du droit au logement.
- Respect du droit à l’aide au logement (Charte des droits fondamentaux) : le logement social est un instrument à part entière d’aide au logement.
- Renforcement de l’inclusion sociale (articles 136 et 137§2 TCE) : le logement social participe d’une démarche d’inclusion sociale des personnes qu’il contribue à loger
- Intégration monétaire (articles 87, 98 et 105 TCE) : le logement social est un facteur de modération de la spéculation immobilière et par conséquent un facteur de stabilité monétaire
- Service d’intérêt général (articles 16 et 86 §2 TCE) : le logement social s’inscrit pleinement dans les services d’intérêt général, il constitue ainsi une valeur de la Communauté, laquelle est co-responsable avec les Etats-membres du bon accomplissement de ses missions.
Logement social et intérêt communautaire (-)
- Liberté d’établissement et d’exercice (article 43 TCE) : l’accomplissement des missions d’intérêt général du logement social repose sur des obligations de service public de nature organique qui s’imposent aux entreprises de logement social (non lucrativité, réinvestissement des résultats dans le logement social, compétence territoriale…) et sur un mandatement explicite par l’autorité publique lesquels constituent une forme d’entrave à la liberté d’établissement et d’exercice. Celle-ci est en effet conditionnée à ce mandatement et au respect de ces obligations de service public.
- Liberté de prestation de services (article 49 TCE) : l’accomplissement des missions d’intérêt général du logement social repose sur un acte de mandatement qui suppose un établissement dans le pays de prestation, à des fins de garantie de la continuité du service et compte tenu de la dimension d’infrastructure du logement. Cette exigence d’établissement entrave la liberté de prestation.
- Liberté de circulation des capitaux (article 56 TCE) : l’accomplissement des missions d’intérêt général du logement social repose sur l’imposition d’obligations de service public quant à l’usage et aux conditions d’occupation du logement et de son aliénation qui constituent une forme d’entrave à la liberté de circulation des capitaux incluant la liberté d’acquérir des biens immobiliers et fonciers.
- Conditions d’octroi et de maintien des droits exclusifs et spéciaux (article 86§1 TCE) : les droits exclusifs octroyés afin d’assurer le financement des mission d’intérêt général ou les droits spéciaux octroyés afin d’imposer les obligations de services publics de nature organique aux entreprises de logement social par régime d’autorisation peuvent être contraires aux dispositions du Traité mais tolérés dès lors qu’ils sont nécessaires au bon accomplissement des missions d’intérêt général du logement social.
- Interdiction des aides d’Etat (article 87§1 TCE) : Les aides d’Etat au logement social sous forme de compensation de service d’intérêt général sont compatibles a priori aux règles relatives aux aides d’Etat en dérogation au principe général d’interdiction des aides d’Etat du Traité. La compatibilité a priori est conditionnée au respect des principes de transparence et de juste compensation, et notamment au mandatement de l’entreprise de logement social par un acte officiel délivré par l’autorité publique compétence.
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Ce tableau permet de valoriser les contributions multiples du développement du logement social à de nombreuses missions de la Communauté mais également les entraves et les dérogations à ses règles de fonctionnement, exclusivement du point de vue des règles de concurrence et du marché intérieur.
En ce qui concerne les règles de concurrence, la dérogation obtenue au principe d’interdiction des aides d’Etat établi par le Traité est conditionnée à la qualification par l’Etat-membre du caractère de service d’intérêt général du logement social, au respect du principe de juste compensation et au mandatement des entreprises de logement social par un acte légal.
Si de ce strict point de vue, la dérogation a été admise au nom de l’intérêt de la Communauté et du rôle joué par le logement social en tant que service d’intérêt général, la question de la définition du périmètre d’application du service d’intérêt général reste entière. Le cas hollandais de jugement de l’erreur manifeste du service d’intérêt général du logement social témoigne de la capacité de la Communauté à imposer sa propre vision du logement social contre celle d’un Etat-membre au nom de l’intérêt communautaire européen et à l’encontre de l’intérêt général de cet Etat-membre. Cette question est aujourd’hui suspendue à l’issue de ce cas d’espèce qui oppose les services de la Commission européenne et le gouvernement hollandais.
En ce qui concerne les libertés d’établissement et de prestation, la dérogation obtenue par l’exclusion du logement social du champ d’application de la directive services contribue à reconnaître la nécessité de modes d’organisation et de gouvernance spécifiques au logement social au nom de l’intérêt de la Communauté. En effet, le législateur communautaire a souhaité par cette exclusion, reconnaître que le logement social constitue un « service qui est essentiel pour garantir le droit fondamental à la dignité et à l’intégrité humaines et est une manifestation des principes de cohésion sociale et de solidarité » et qu’en conséquence « il ne doit pas être affecté par cette directive ».
Ainsi, les dispositions du droit communautaire découlant des libertés fondamentales d’établissement et de prestation ne doivent pas, selon le législateur communautaire, affecter le logement social en tant que service essentiel à la réalisation des autres missions de la Communauté, notamment le respect des droits fondamentaux, le maintien de la cohésion sociale et le principe de solidarité. Il s’agit clairement d’une mise en balance, d’un arbitrage de nature politique, voulu par le législateur communautaire, en l’occurrence le Parlement européen et le Conseil, conduisant à faire primer l’accomplissement de certaines missions de la Communauté européenne sur le respect de certaines de ses règles fondées sur d’autres missions.
Le législateur communautaire a tenu également à préciser que « La présente directive ne porte pas sur le financement des services sociaux, ni le système d'aides qui y est lié. Elle n'affecte pas non plus les critères ou conditions fixés par les États membres pour assurer que les services sociaux exercent effectivement une fonction au bénéfice de l'intérêt public et de la cohésion sociale. En outre, elle ne devrait pas affecter le principe de service universel tel qu'il est mis en œuvre dans les services sociaux des États membres. » .
Ce considérant renvoie dans sa dernière partie au principe de non affectation du caractère de service universel des services sociaux dans les Etats-membres. Il vient ainsi contredire la position de la Commission européenne dans l’affaire de la notification des Pays-Bas consistant à remettre en cause ce principe en l’opposant à un principe de sélection ou de ciblage des services sociaux, et en l’occurrence du logement social.
Ces différences d’approches entre le législateur communautaire et l’autorité de concurrence qu’est la Commission européenne traduit bien le rapport de force en présence. Il convient par ailleurs de mentionner que la Commission européenne était opposée à l’exclusion du logement social et des services sociaux en général de la directive services.
Ce rapport de force entre l’exécutif et le législateur résume bien la problématique de définition de l’intérêt communautaire et des conditions dans lesquelles les arbitres se rendent à Bruxelles en cas de tension ou de contradiction entre des missions différentes.
Les conditions de définition de ces points d’équilibre entre missions contradictoires et de rendu de ces arbitrages seront déterminantes pour le développement du logement social dans l’Union européenne, d’autant que la capacité du législateur à « conserver la main » et à transformer l’essai sur ces dossiers semble être remise en cause face à l’exécutif et au juge communautaire.
Le Droit au logement en tant que principe général du droit communautaire
Les droits et libertés reconnus par des textes internationaux engagent les Etats membres qui y ont souscrits. Pour autant, l’Union européenne ne dispose pas de la capacité en tant que personne morale de souscrire à ce type d’engagements. Par ailleurs, la Charte européenne des droits fondamentaux qui reconnaît et respecte le droit à l’aide au logement et à l’accès au logement social en tant que service d’intérêt général, ne dispose pas quant à elle de force juridique comme l’exigeait le projet de traité constitutionnel. A ce titre, elle ne peut donc pas être reconnue comme un texte opposable.
Néanmoins, conformément à la jurisprudence de la Cour de Justice des Communautés européennes, ces textes constituent une source de droit pour l’ensemble des institutions européennes en tant que principes généraux du droit communautaire.
En ce qui concerne les droits contenus dans les Constitutions des Etats membres, il faut rappeler qu’il n’y a pas de hiérarchie de droit entre les textes constitutionnels et les traités communautaires dans la mesure où l’un doit être intégré à l’autre et inversement. De fait, les Constitutions et Traités sont compatibles entre eux. C’est pourquoi, les droits reconnus dans les textes nationaux font partie du corpus commun des règles communautaires au même titre que les libertés reconnues au niveau international. Ils relèvent de principes généraux du droit communautaire.
Dans la mesure où le droit au logement est reconnu dans la grande majorité des textes internationaux auxquels ont souscrits les Etats-membres, notamment la Charte sociale révisée du Conseil de l’Europe qui vise « à assurer l’exercice effectif du droit au logement », ainsi que dans leur Constitution, il constitue une source de droit pour l’Union européenne.
Il peut arriver que les mesures nationales instaurées pour garantir des droits fondamentaux, ou les rendre effectifs, sont en contradiction avec les libertés fondamentales communautaires. Dès lors, il est reconnu par la jurisprudence que des restrictions peuvent être apportées à ces libertés afin de concilier les droits en cause. Pour autant ces restrictions doivent être apportées sous certaines conditions. Le droit en question doit être incorporé dans la jurisprudence communautaire au titre des principes généraux du droit, pour ce faire un processus de filtrage se met en place : le droit fait-il partie des traditions constitutionnelles communes aux Etats membres, des droits fondamentaux de l’Union européenne (CEDH, Charte), et des textes internationaux ?. A noter que pour qualifier une droit de « tradition constitutionnelle commune », le juge communautaire ne requiert pas nécessairement la reconnaissance de ce droit dans tous les Etats membres ou même une interprétation identique. Le droit doit par ailleurs être un droit fondamental afin de permettre de justifier une restriction aux libertés communautaire. Le juge doit alors « mettre en balance » les droits contradictoires invoqués afin de respecter l’équilibre des intérêts en cause.
Enfin un test de proportionnalité doit être effectué afin de vérifier si le droit invoqué n’aurait pas pu être protégé par les autorités d’un Etat membre par une mesure moins restrictive pour les libertés fondamentales européennes.
Deux exemples illustrent parfaitement cette mise en balance :
- L’Autriche est accusée d’entraves à la libre circulation des marchandises dans la mesure où ses autorités publiques ont autorisé la tenue d’une manifestation sur un morceau d’autoroute afin de manifester contre son engorgement et sur la protection de l’espace vital dans une région des Alpes. Cette manifestation attenante à un week-end, alors que la circulation des poids lourds y est interdite durant ces 2 jours, a empêché la circulation de camions de transports de marchandises pendant 4 jours. La liberté d’expression et de manifestation peuvent-elles justifier des entraves à la libre circulation des marchandises ? Après avoir reconnu que ces libertés constituaient des principes généraux du droit communautaire, la Cour indique que les autorités autrichiennes, suite à l’autorisation délivrée de manifestation, avait mis en place un système d’information sur le blocage de l’autoroute en question ainsi que des déviations et déployé des forces de l’ordre afin de s’assurer du bon déroulement de celle-ci. La mise en place de telles mesures conjuguée au caractère temporaire du blocage a conduit le juge à considérer que ce blocage n’avait pas constitué une entrave permanente et sérieuse; le test de proportionnalité s’est donc conclu au profit des liberté d’expression et de manifestation.
- Une société allemande d’exploitation de jeux de laser s’est vu interdire par les autorités du pays l’activité de « jouer à tuer » c'est-à-dire de la simulation d’actes d’homicides par laser. Cette mesure, constitutive d’une entrave à la liberté de circulation des services, est justifiée par les autorités allemandes par la défense de la dignité humaine, qui fait partie de la loi fondamentale allemande. La Cour reprend le même schéma pour examiner la conciliation de ces droits. Elle considère que la dignité humaine fait partie intégrante des droits fondamentaux et justifie dès lors certaines restrictions. Les restrictions mises en place n’étant opposables que pour ce jeu unique et pas sur le reste de l’activité des jeux de laser, la restriction à la liberté de circulation des services est acceptable.
Ces deux exemples illustrent parfaitement la recherche d’équilibre entre des principes du droit communautaire qui peuvent, dans certaines circonstance, entrer en tension voire en contradiction. Le droit au logement, parce qu’il relève d’une tradition constitutionnelle commune aux Etats-membres et de leurs engagements internationaux au sein du Conseil de l’Europe mais également de l’Organisation des Nations unies, relève d’un principe général du droit communautaire. Le caractère universel de ce droit au logement est par ailleurs reconnu et le logement social participe activement à sa mise en œuvre effective car il constitue par ces obligations spécifiques en matière d’attribution et d’occupation, une modalité privilégiée d’intervention des autorités publiques locales chargées de le mettre en œuvre effectivement.
.Quel point d’équilibre et qui doit le déterminer :
le Commissaire, le juge, le législateur ou le citoyen ?
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Jusqu’à présent et compte tenu du rapport de force en présence, le point d’équilibre entre intérêt général et intérêt communautaire a été défini par défaut, au cas par cas, et en dérogation aux dispositions du droit communautaire qui auraient contribué à entraver le développement du logement social dans l’Union européenne. Ces dérogations n’ont pas été obtenues spontanément mais sont le fruit d’une mobilisation du Cecodhas et de ses membres en direction des institutions communautaires.
La décision communautaire de compatibilité des aides d’Etat au logement social est intervenue à l’issue d’un arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes dont les conclusions étaient objectivement inapplicables au logement social. Les dispositions de cet arrêt conduisaient à rendre illégales toutes les aides au logement social dans l’Union européenne et exigeait en conséquence, qu’elles soient préalablement notifiées à la Commission européenne. Cette notification était matériellement impossible à mettre en place, tant pour les autorités publiques compétentes qui octroient les aides d’Etat aux 20 000 entreprises de logement social dans l’Union européenne, que pour les services de la Commission en charge de traiter ce volume de notifications.
Il en est de même des dispositions de la proposition de directive sur les services dans le marché intérieur qui auraient conduit à imposer aux autorités publiques compétentes, de notifier les conditions d’agrémentation, de conventionnement et de mandatement des entreprises de logement social.
L’encadrement communautaire de fait du logement social qui découle de ces dérogations successives aux règles générales du Traité, se construit ainsi par défaut et par touches successives et non pas positivement et en cohérence.
Les réflexions communautaires autour du cadre applicable aux services sociaux d’intérêt général
Dans la continuité de la grande consultation sur les services d’intérêt général voir notamment le Livre blanc de la Commission sur les Services d’intérêt général, COM 2004 374 final du 12 avril 2004
, la Commission européenne a publié une communication spécifique sur les services sociaux d’intérêt général, incluant le logement social Communication de la Commission : Mettre en oeuvre le programme communautaire de Lisbonne : Les services sociaux d'intérêt général dans l'Union européenne {SEC(2006) 516} Bruxelles, le 26 avril 2006 COM(2006) 177 final. La Commission y reconnaît la spécificité des missions confiées à ces services sociaux, leur inscription dans les missions de la Communauté et les objectifs de la stratégie de Lisbonne, et leur mode spécifique d’organisation et de régulation.
La Commission y annonce un travail de réflexion, d’approfondissement et de nouvelles propositions d’ici fin 2007, notamment « en considérant la nécessité et la possibilité juridique d'une proposition législative ».
La question de la définition du point d’équilibre par une proposition législative est donc clairement posée, notamment des points de vue de sa nécessité et de sa possibilité juridique.
Mais la question fondamentale réside moins dans l’existence ou non d’une telle proposition législative, que dans la nature de son contenu possible ou probable, dans son approche de la « mise en balance » d’objectifs parfois contradictoires, de la logique de conciliation entre l’intérêt général et l’intérêt communautaire européen, de la codification en droit positif de l’encadrement communautaire existant de fait et composé de la somme des dérogations sectorielles, et de la nature des contreparties qui seront imposées en compensation de la sécurité juridique ainsi acquise.
Malgré le soutien du Parlement européen à cette démarche de sécurisation des services sociaux, la nature du rapport de force interne à la Commission européenne ne permet pas de disposer d’une lisibilité sur ce qu’elle sera en mesure de proposer dans sa prochaine « stratégie européenne pour les services sociaux » annoncée pour fin 2007 dans son programme législatif.
Dans l’attente de cette nouvelle communication, le contentieux progresse et devrait conduire à des décisions douloureuses et irréversibles en matière de définition du logement social aux Pays-Bas, d’aides d’Etat aux sociétés communales de logement en Suède, dans la continuité de la décision de la Commission européenne du 10 mai 2007 consistant à supprimer les droits spéciaux de collecte à la base du financement public du logement social en France.
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Conclusions
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« Le développement du logement social ne doit pas être affecté dans une mesure contraire à l’intérêt de la Communauté. »
Article improbable d’un nouveau Traité social tout aussi improbable.
Le développement du logement social que nous observons dans un nombre croissant d’Etats-membres ne peut que contribuer à l’accomplissement des missions de la Communauté et au respect de ses principes généraux, notamment en matière de garantie des droits fondamentaux et du droit au logement, de maintien d’un niveau élevé de protection sociale, de relèvement de la qualité de vie, de renforcement de l’inclusion sociale et de la cohésion économique et sociale.
Dans les Etats-membres, nouveaux comme anciens, le développement du logement social doit également répondre à des enjeux nouveaux qui se déclinent en termes de développement urbain durable, de mobilité professionnelle, de précarisation et de dispersion croissante des revenus, d’attractivité et de compétitivité des territoires, de modération des effets de la spéculation immobilière, de maintien du pouvoir d’achat des ménages. En cela, il concourt tout autant à l’accomplissement des missions de la Communauté en matière de développement harmonieux des activités économiques, de croissance durable et non inflationniste, de stabilité de la zone euro et de haut degré de compétitivité.
Mais le développement durable du logement social dans l’Union européenne suppose avant tout que les Etats-membres soient garantis par le droit communautaire, non pas en dérogations successives à des dispositions générales mais dans le cadre de dispositions adaptées et stables, d’être en capacité:
- de définir librement le périmètre et les missions spécifiques du logement social, de les adapter à la nature des besoins et à leurs évolutions sur les marchés locaux du logement, en concertation avec les acteurs et les parties prenantes, et notamment les ménages bénéficiaires;
- de définir et d’imposer des obligations de service public portant sur la nature du service et sa qualité, notamment son accessibilité financière, les conditions de sélection des ménages bénéficiaires et de leur implication, leur sécurité d'occupation, etc. ;
- de définir et d’imposer des obligations de service public tenant au fonctionnement des entreprises de logement social en termes de spécialisation, de non lucrativité, de réinvestissement des résultats dans le logement social, d’ancrage local et de présence pérenne dans les territoires auprès des ménages bénéficiaires, de gouvernance partenariale et participative ;
- d’assurer le financement du logement social et la viabilité économique du secteur à long terme ;
- de garantir la continuité effective du service dans les territoires de vie et son accès universel en tant que service d’intérêt général.
Cet ensemble d’exigences d’intérêt général découle de l’engagement pris au niveau communautaire par les Chefs d’Etat et de gouvernement réunis lors du Conseil européen de Nice de mettre en œuvre des « politiques ayant pour objectif l’accès à chacun à un logement décent et salubre (…) » Il s’inscrit également dans la mise en œuvre effective de leurs engagements internationaux en matière de respect du droit au logement,.
Quel qu’en soit le véhicule juridique ou politique, ces exigences d’intérêt général doivent être explicitement reconnues par le droit communautaire comme relevant en soi de l’intérêt de la Communauté et ne pouvant être affectées dans une mesure contraire à cet intérêt communautaire.
Quel qu’en soit le véhicule, il faut que le droit communautaire reconnaisse l’absence d’opposition entre l’intérêt général des Etats-membres, qui consiste à développer le logement social et l’intérêt de la Communauté, qui doit veiller à ce que ce développement ne soit pas entravé par ses propres règles de façon à ce qu’il puisse pleinement contribuer à l’accomplissement des missions que les Etats-membres lui ont confiées à l’article 2 du Traité CE.
Quel qu’en soit le véhicule, il faut, à l’exemple de l’exclusion du logement social de la directive services par le Parlement européen, qu’un arbitrage politique du législateur communautaire intervienne par une mise en balance des objectifs parfois contradictoires du Traité et par la définition de priorités dans l’application de ces objectifs, car tel est par définition le rôle du législateur communautaire.
Et de reprendre à la lettre la citation de Mario Monti, ancien Commissaire européen à la concurrence, qui, en tant que garant de l’intérêt général de la Communauté, affirmait que “Le logement social s’inscrit pleinement dans les objectifs de base du traité instituant les CE. Il constitue un élément légitime de politique publique et, limité à ce qui est nécessaire, il est dans l’intérêt de la Communauté de soutenir le logement social ”.
Non seulement il est dans l’intérêt de la Communauté de soutenir le logement social, mais il relève de l’intérêt de la Communauté qu’il se développe, qu’il se modernise à l’initiative des Etats-membres, de leurs autorités publiques compétentes au niveau local, des entreprises de logement social et des habitants afin de relever les nouveaux défis en présence pour le 21e siècle, et notamment celui d’un développement urbain durable de l’Union européenne.
Du choix du bon véhicule
La question des modalités concrètes de reconnaissance de ces exigences est clairement posée. Faut-il poursuivre la logique de déminage et de dérogations, perfectionner la pratique de l’art du judo ? Faut-il une directive-cadre couvrant l’ensemble des services d’intérêt général ? Faut-il une directive sectorielle couvrant l’ensemble des services sociaux et de santé d’intérêt général encadrés par des modes de régulation publique similaires visant à protéger les consommateurs vulnérables en matière de besoins sociaux de base ? Faut-il revisiter l’Acte unique et fonder un nouveau marché intérieur axé sur l’intérêt et la protection des consommateurs, y compris des consommateurs vulnérables, par la reconnaissance d’une asymétrie d’information et la nécessité d’en encadrement des prestataires de services sociaux de base ? Faut-il toiletter le Traité et l’enrichir d’un volet social mieux à même de prendre en compte la vie réelle en 2007 et non celle qui y a été figée il y a des années ?
Les options sont ouvertes et vont nourrir les débats communautaires jusqu’à la fin de l’actuelle mandature en 2009. Quant au choix du véhicule, il est clairement et exclusivement entre les mains du Conseil, c’est-à-dire des Etats-membres, c’est-à-dire de nos gouvernements, et notamment de nos Ministres en charge du logement et de leur Conseil informel. Il est également entre les mains des citoyens européens dans la perspective d’un nouveau projet de réforme institutionnelle après les rejets français et hollandais du Traité constitutionnel.
Dans le fonctionnement institutionnel actuel centré sur l’objectif de mieux légiférer, seul un mandat clair du Conseil permettra en effet de mettre sur les rails un tel véhicule, quel qu’il soit, visant à définir ce point d’équilibre entre intérêt général et intérêt communautaire européen, à prioriser explicitement les objectifs communautaires. Mais cela suppose, non pas par une énième dérogation ou nouvelle communication, mais une approche positive du logement social et de son développement quant à l’accomplissement des missions de la Communauté européenne, des missions d’intérêt général définies par ses Etats-membres et quant à la satisfaction des besoins en logement des citoyens de l’Union européenne et de leur aspiration légitime à vivre dans des communautés durables. La balle est donc clairement dans les mains du Conseil et de nos gouvernements.
Laurent Ghekiere
| LOGEMENT SOCIAL ET DROIT DERIVE
TV - Taux réduit au logement social
Concurrence et aides d'Etat
SIEG de logement social
SIEG - dispositions générales
Marchés publics
Exclusion de la directive services
Anti-discrimitation
Conclusions
LOGEMENT SOCIAL ET SOFT LAW
Soft Law de la Commission
Position du Parlement européen
LOGEMENT SOCIAL ET CJCE
Arrêts Cour de Justice CE
LOGEMENT SOCIAL ET DROIT PRIMAIRE
Traités constitutionnel et de Lisbonne
Quelle définition européenne du logement social ?
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DEVELOPPEMENT DU LOGEMENT SOCIAL
ET INTERET COMMUNAUTAIRE
La montée du contentieux communautaire et de l’insécurité juridique
Limité à ce qui est nécessaire : la proportionnalité en question
De l’intérêt communautaire
Quel point d’équilibre et qui doit le déterminer : le commissaire, le juge, le législateur ou le citoyen ?
Conclusions
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