L'Union sociale pour l'habitat
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Colloque : la prorogation de la loi SRU fait l'unanimité AH

Organisé le 22 janvier par le Comité d’histoire des ministères de la Transition écologique, de la Cohésion des territoires et de la Mer avec le soutien de l’USH, le colloque "L’art.55 de la loi SRU, 20 ans après" a dressé un bilan et ouvert la réflexion aux évolutions possibles de cette politique.

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«Tirer les leçons de l’expérience pour éclairer l’avenir», dès l’ouverture du colloque, Daniel Bursaux, vice-président du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD), dont les membres animaient les débats, a donné le ton. Et Marianne Louis, directrice générale de l’USH, a poursuivi en rappelant la vocation de l’article 55 de la loi SRU du 13 décembre 2000 : «Garantir partout une offre de logements abordables aux ménages qui ne peuvent se loger aux conditions du marché et favoriser l’égalité des droits et des chances.» Après vingt ans d’application de l’art. 55 aux plus de 1 000 communes concernées, ces droits ont-ils progressé ? Les chercheurs présents ont dressé un bilan assez positif du nombre de logements SRU construits, environ 870 000. Selon une étude citée par Thomas Kirszbaum, chercheur associé à l’Institut des études sociales et politiques, «les communes soumises à la loi ont en moyenne un taux de croissance du logement social de 10% supérieur aux autres.» Ainsi que l’indique Grégoire Fauconnier, docteur en géographie au laboratoire LAVUE : «Les communes déficitaires ont de mieux en mieux rempli leurs objectifs d’autant que la loi Duflot a porté les taux de nombreuses communes de 20 à 25%. Parallèlement, la part de logements du parc privé ayant elle aussi augmenté, les quotas SRU se sont avérés plus compliqués à atteindre».

Bilan très mitigé sur la mixité sociale

En termes de mixité sociale, entendue comme la capacité des communes relevant de l’art.55 à accueillir des ménages modestes notamment issus des quartiers en politique de la ville (QPV), le bilan est beaucoup plus mitigé. Des doutes ont émergé sur la capacité de la loi SRU à combattre la ségrégation résidentielle. D’une part, les communes peuvent atteindre leur quota en concentrant les logements sociaux dans les mêmes quartiers. D’autre part, la production de logements sociaux en VEFA les aide certes à mieux les répartir sur leur territoire mais ces logements sont souvent des PLS aux loyers trop élevés pour les ménages les plus modestes. De plus, dans trop de communes, la préférence communale reste la règle lorsqu’il s’agit d’attribuer ces logements.

Des doutes ont émergé sur la capacité de la loi SRU à combattre la ségrégation résidentielle.

Baisse de la ségrégation dans le logement social

Clément Dherbécourt, chef de projet à France Stratégie, a présenté une étude (accessible sur strategie.gouv.fr) menée par son institution sur l’évolution de la ségrégation résidentielle dans les grandes agglomérations entre 1990 et 2017 (voir AH du 30 septembre 2020). Elle offre un regard intéressant sur l’impact de la loi SRU. «Nous avons constaté une stabilisation générale de la ségrégation avec une exception, le logement Hlm, où le taux de ségrégation diminue de 10 points passant de 60% en 1990 à moins de 50% aujourd’hui.» L’étude révèle que la répartition plus homogène du logement social commence dès avant la loi SRU. Le nombre de logements Hlm baisse là où ils étaient nombreux et augmente là où il y en avait peu.

Ces évolutions sont présentes quasiment partout. Depuis l’entrée en vigueur de la loi SRU, l’étude observe que dans les communes déficitaires où il y avait le moins de logements sociaux leur nombre a augmenté davantage que dans les autres. «La loi SRU va dans le bon sens pour contribuer à la déségrégation du logement social et à sa meilleure répartition», poursuit Clément Dherbécourt. Mais sur la mixité sociale l’étude confirme les conclusions précédentes : l’indice de ségrégation des 20% des ménages les plus modestes (1er quartile) reste très stable entre 2002 et 2018.

Trop peu de sanctions infligées en cas de carence

Le bilan des sanctions infligées aux communes carencées (en retard sur leur objectif de construction de logements sociaux) a fait une quasi-unanimité. Alice Fuchs-Cessot, maître de conférences en droit public à l’université Paris 8, est formelle : «Seulement 50% des communes carencées font l’objet d’un arrêté de carence. C’est trop peu, parce que les communes confrontées à des situations particulières qui justifieraient d’être exonérées de pénalités ne sont pas si nombreuses.» Cet usage parcimonieux des sanctions par les préfets est également pointé par Emmanuelle Cosse, présidente de l’USH : «La mauvaise volonté de certaines communes est patente. En 20 ans, elles en sont encore à moins de 10% de logements sociaux quand beaucoup d’autres ont atteint leurs objectifs.» Selon le délégué général de la Fondation Abbé Pierre, Christophe Robert, «il y a des ‘multirécidivistes ultra récalcitrants’ qui ne peuvent justifier le manquement à leurs objectifs en arguant des multiples possibilités d’exonération offertes par la loi. Celle-ci doit donc leur être appliquée intégralement.» Louis Besson, le père de la loi SRU, qui était en 2000 secrétaire d’État en charge du logement au ministère de l’Équipement, des Transports et du Logement, est clair : «Les attitudes changent chez les acteurs locaux si la loi s’accompagne de sanctions, mais ce n’est pas encore assez. Il faudrait sans doute faire davantage de publicité autour des bilans, département par département, et les porter davantage à la connaissance du public.» Quand on prend le cas de Paris, où le foncier est rare et très cher, on comprend que les objectifs de la loi SRU sont atteignables. «La volonté de produire du logement social y est forte et, malgré les réticences de riverains, l’objectif de 25% en 2025 sera probablement atteint», avance Christian Nicol, ancien directeur de cabinet de Louis Besson au secrétariat d’État. «Dans les quartiers déficitaires de la capitale, les programmes de constructions privés doivent compter 30% de logements sociaux.»

Vers une meilleure acceptation du logement social ?

Les freins à la construction de logements Hlm ont donné lieu à de nombreux échanges. L’entre-soi semble prédominer dans tous les quartiers, toutes catégories sociales confondues, mais est-ce une raison pour s’en satisfaire ? Emmanuelle Cosse souhaite convaincre «les citoyens qui ne souhaitent plus participer aux efforts liés à l’intérêt général» et ne s’offusquent pas des «ségrégations terribles, notamment en Île-de-France où, à des distances très faibles, vivent séparées des populations parmi les plus pauvres et les plus riches du pays». Dominique Estrosi-Sassone, sénatrice des Alpes-Maritimes, voit dans ces réticences «un irrationnel chez les citoyens qui, d’un côté refusent le logement social près de chez eux, et de l’autre, viennent solliciter les élus pour en faire bénéficier un de leur proche…». Fabien Desage, maître de conférences en science politique à l’université de Lille 2, remarque cependant une évolution vers une forme d’acceptation du logement social : «Les élus s’y convertissent de plus en plus pour ne pas être pointés du doigt.» Ils subissent également l’influence des arguments de leurs fonctionnaires territoriaux des services habitat qui sont nombreux à adhérer aux objectifs de la loi SRU. Ceux-ci leur démontrent que c’est un moyen de fournir un logement abordable aux habitants de leur commune qui en ont besoin. Mais cette adhésion est une réussite en trompe- l’œil parce qu’elle aboutit à exercer une «préférence communale», alors même que les demandes externes à la commune peuvent être plus fortes. Toutefois, on peut penser que ces prudences initiales s’estomperont avec le temps et la rotation des logements.

« Il faut placer la loi SRU à l’échelle de l’intercommunalité sans pour autant dédouaner les communes. » Dominique Estrosi-Sassone

 

Moins de moyens, plus de contraintes

La situation actuelle inquiète les acteurs. Le nombre insuffisant d’agréments de permis de construire depuis 2018 (moins de 90 000 en 2020 vs 110 000 prévus, voir AH du 15 février 2021) n’est pas favorable à la réalisation des objectifs SRU. Emmanuelle Cosse l’explique en partie par «la faiblesse du discours gouvernemental sur le logement en général» et souhaite «un engagement à produire des logements sociaux dans toutes les communes». En complément, Christophe Robert pointe les «coupes budgétaires» dans ce secteur qu’il estime à 10 Md€, APL comprise. Même approche de Thierry Repentin, président de l’Anah et de la commission nationale SRU, ex-président de l’USH. Il constate une évaporation des moyens depuis le vote de la loi SRU : «En 2000, il y avait encore de puissants services déconcentrés de l’État sur le pilotage des politiques du logement. De plus, les financements sur les diverses catégories de logements sociaux se sont amenuisés au gré des lois de Finances.» Pour sa part, Dominique Estrosi-Sassone remarque que l’accumulation de nouvelles contraintes telles que l’objectif de zéro artificialisation nette des sols et la multiplication de zones inconstructibles rendent la production de logements compliquée dans un certain nombre de territoires.

Avis divergents sur l’évolution de la loi

S’il semble acquis que la loi SRU perdurera après 2025, reste encore à savoir avec quelles modifications. Dominique Estrosi-Sassone pense «qu’il faut assouplir ses objectifs en fonction des réalités des territoires et placer la loi SRU à l’échelle de l’intercommunalité (chef de file de la mise en œuvre des politiques de l’habitat) sans pour autant dédouaner les communes.» Celles-ci resteraient comptables de construire un socle de logement sociaux, le différentiel étant pris en charge par l’intercommunalité. Elle souhaite aussi élargir la définition du logement social au logement intermédiaire. Des opinions que ne partagent pas les autres intervenants. Ainsi Christophe Robert a reconnu «que si des enjeux de la politique de l’habitat se jouent à l’échelle intercommunale, ce n’est pas le cas de la loi SRU dont l’objectif est le logement social et pas le logement intermédiaire qui relève d’une autre approche.» Il prône plutôt de resserrer les périmètres SRU dans les grandes métropoles au niveau de l’arrondissement et met en garde contre la hausse des coûts de construction qui se répercute sur les loyers et pénalise les plus modestes. Sur la prorogation de la loi, Thierry Repentin, en charge d’un rapport sur l’évolution législative du dispositif, remis à la ministre chargée du Logement quelques jours après le colloque (voir AH du 15 février 2021), évoque deux scénarios : un prolongement à l’identique avec le maintien de l’objectif de 25% par ajout de périodes triennales supplémentaires ou un objectif glissant de rattrapage de 33% du déficit des communes par période triennale, en s’assurant dans l’un et l’autre cas d’une part incompressible de logements PLAI. Avec une intensité différente selon leurs sensibilités, les intervenants ont recommandé que les évolutions de la loi n’aboutissent pas à décourager les maires. En conclusion, et se faisant l’écho de la quasi-totalité des intervenants du colloque, Emmanuelle Cosse a souhaité distinguer les communes qui jouent le jeu de celles qui le refusent et elle a plaidé pour une réelle application des sanctions aux récalcitrantes.

Contact : Dominique Belargent et Lionel Primault, l’Union sociale pour l’habitat

 

Emmanuelle Wargon : « Produire du logement social partout »

Emmanuelle Wargon a exposé, lors du colloque du 22 janvier, ses ambitions pour l’avenir de la loi SRU. «Il faut continuer à produire du logement social partout, ce qui veut dire que la dynamique de la loi SRU doit se poursuivre… et (elle) ne peut s’arrêter en 2025.» La ministre déléguée chargée du Logement auprès de la ministre de la Transition écologique a rappelé que 70% de la population est éligible à un logement Hlm et que l’art.55 de la loi SRU a eu un impact réel : 1,8 million de logements sociaux construits sur la période dont près de la moitié dans les communes soumises à l’art.55. «Cependant, avec deux millions de demandes en attente, les besoins restent importants». Sur les sanctions infligées aux communes carencées, elle s’est réjouie que sur la dernière période triennale «leur taux est de plus de 50% pour la première fois».

La ministre s’est inquiétée de la baisse des agréments de permis de construire à 90 000 en 2020 au lieu des 110 00 attendus, «un chiffre pourtant modeste», souligne-t-elle. «Nous sommes en discussion avec l’USH et avec Action Logement pour prendre ensemble une action très forte de construction de logements sociaux», avait-elle prévenu. Une ambition confirmée le 2 février lors de la présentation du rapport sur le mal-logement de la Fondation Abbé-Pierre où elle a annoncé un accord pour financer la construction de 250 000 logements sociaux sur deux ans, avec une part importante, mais non précisée, de logements très sociaux (voir AH du 15 février 2021).

Une version courte de cet article a été publiée dans l’édition papier d’Actualités Habitat du 28 février 2021.

L’enregistrement du colloque sera prochainement mis en ligne sur le site du comité d’histoire. Celui-ci en publiera les actes dans sa revue Pour mémoire.