L'Union sociale pour l'habitat
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Comment fiabiliser les travaux sur bâtiments existants AH

La lutte contre l’étalement urbain et l’artificialisation des sols sont autant d’enjeux à relever pour construire la ville de demain en privilégiant la régénération du bâti. Mais intervenir sur l’existant relève aussi, pour l’organisme Hlm, d’une mission essentielle d’entretien, de mise aux normes et d’adaptation des logements aux nouveaux besoins des habitants. Ce contexte est de nature à complexifier de telles opérations et interroge la régularité de la construction existante et le respect des règles d’urbanisme.

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La régularité de la construction existante

Outre la faisabilité technique d’une opération de rénovation ou de réhabilitation, le maître d’ouvrage ne doit pas sous-estimer l’importance de l’analyse juridique ; il doit s’assurer que la construction existante, sur laquelle il envisage d’intervenir, ait été régulièrement édifiée.

- La construction existante est-elle régulière ou non ?

Sera considérée comme régulière, une construction édifiée conformément à l’autorisation d’urbanisme régulièrement obtenue et ayant fait l’objet d’une conformité à l’issue de l’achèvement. Une telle construction "sécurisée" peut ainsi, sans aucune difficulté, évoluer et faire l’objet de nouveaux travaux au terme d’une nouvelle autorisation d’urbanisme délivrée au regard de la réglementation en vigueur. Il faut pour cela disposer de l’arrêté de permis ou la décision de non opposition à la déclaration préalable, ainsi que la déclaration d’achèvement des travaux. Le respect de cette procédure ne soustrait pas pour autant le maître d’ouvrage de son obligation de requérir l’accord préalable de l’architecte de la construction initiale sur les modifications apportées à son œuvre architecturale.

En revanche, s’il apparaît à l’issue de l’analyse juridique que la construction est irrégulière ou non conforme (absence d’autorisation, méconnaissance de l’autorisation obtenue ou en exécution d’une autorisation annulée ou retirée), ce constat fait a priori obstacle à toute évolution de cette construction. Se pose alors la question de sa régularisation préalable à tous nouveaux travaux.

- Quid des travaux réalisés sur une construction irrégulière ?

Le caractère irrégulier d’une construction existante ne fait pas obstacle à la réalisation de nouveaux travaux. Cependant, une régularisation globale est requise (CE 9 juillet 1986 Thalamy, req. n°51172, publié au recueil Lebon), sauf à considérer que l’immeuble est achevé depuis plus de dix ans (article L.421-9 du Code de l’urbanisme). Il y a donc une forme de régularisation automatique des travaux réalisés depuis plus de dix ans, sous réserve que la construction n’ait pas été réalisée sans permis (exception à nouveau précisée par la loi ÉLAN du 23 novembre 2018).

Cette régularisation, qui doit porter sur l’ensemble de l’immeuble concerné, peut être préalable ou concomitante à la demande d’autorisation d’urbanisme exigée pour les nouveaux travaux. L’infraction pénale n’est pas pour autant effacée (Cass. crim. 12 janvier 1982, n°81-92.481), l’auteur pouvant être condamné au paiement d’une amende voire d’une peine de prison, la démolition ne pouvant cependant pas être prononcée en raison de la régularisation (Cass. crim. 6 nov. 2012, n°12-82.449 ; Rép. min. n°86223, JOAN Q, 19 avril 2016, p.3456). Il est donc possible d’effectuer des travaux sur une construction irrégulière à condition d’obtenir un permis de régularisation pour l’ensemble des travaux, ces derniers devant être conformes à la réglementation en vigueur à la date d’octroi de la nouvelle demande d’autorisation.

Une difficulté peut apparaître pour les anciennes constructions achevées depuis moins de dix ans, en raison de l’évolution des documents d’urbanisme susceptible d’être intervenue dans cette période.

- Quid des travaux réalisés sur des constructions régulières mais non conformes ?

Même si l’immeuble n’est pas dans son état actuel conforme au PLU applicable suite à sa modification ou sa révision, les travaux sur existant sont autorisés sous certaines conditions posées par la jurisprudence. Les "nouveaux" travaux doivent, soit rendre l’immeuble plus conforme à la réglementation d’urbanisme, soit être étrangers à ces dispositions (CE, 27 mai 1988, Mme Sekler, req. n°79530, publié au recueil Lebon).

Dans la première hypothèse, les travaux ne doivent pas viser à rendre l’immeuble existant conforme à l’intégralité des dispositions du PLU actuel. Il s’agit plutôt d’atténuer la non-conformité (CE, 6 avril 1992, Consorts Lazerges, req. n°87168 mentionné au recueil Lebon).

Dans la seconde hypothèse, les "nouveaux" travaux doivent être sans effet sur le respect des règles méconnues. S’agissant d’un immeuble existant non conforme aux exigences du PLU en vigueur, en matière de places de stationnement, il a été jugé que les nouveaux travaux d’extension de logement ne créant pas en soi de nouveaux logements, étaient considérés comme étrangers et pouvaient donc être légalement autorisés (CE 5° et 6° ch.-r., 4 avril 2018, n°407445, publié au recueil Lebon) sauf si le PLU contient - ce qui n’était pas le cas en l’espèce - des dispositions spéciales applicables à la modification de bâtiments existants.

L’irrégularité ou la non-conformité d’une construction ne fait pas obstacle à la réalisation de nouveaux travaux. Il faut cependant identifier de telles caractéristiques juridiques, en amont de l’opération, pour anticiper du point de vue de l’urbanisme les corrections éventuelles.

Les autorisations à obtenir

La détermination de l’autorisation d’urbanisme à obtenir dépend de la nature des travaux sur existant.

- Déterminer l’autorisation d’urbanisme en fonction des travaux à réaliser

Par principe, les constructions neuves relèvent du permis de construire (article R.421-1 du Code de l’urbanisme). Pour les bâtiments existants, la règle est inverse, l’absence d’autorisation étant la norme. Les travaux sur existant sont donc, de manière générale, dispensés de toute formalité (article R.421-13 du Code de l’urbanisme), hormis le cas des travaux pour lesquels un permis de construire est exigé (article R.421-14 à R.421-16 du Code de l’urbanisme) ou une déclaration préalable (articles R.421-17 du Code de l’urbanisme).

Mais chaque projet doit être analysé au cas par cas au regard du programme de travaux. (cf. tableau indicatif ci-dessous).

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- Le cas de la transformation de locaux

La situation juridique de la transformation d'un local d'habitation en un local à usage autre que d’habitation ne résulte pas seulement de la volonté de son propriétaire de procéder à des modifications intérieures de son bâtiment. L’administration dispose d’un "droit de regard" en cas de changement de destination et de réduction de la surface d’habitation, l’opération exigera l’obtention d’une autorisation d’urbanisme (permis ou déclaration préalable), ainsi que dans certaines agglomérations, d’une autorisation municipale de changement d’usage.

Concernant l’autorisation d’urbanisme, les destinations sont limitativement énumérées par l’article R.151-27 du Code de l’urbanisme (exploitation agricole et forestière, habitation, commerce et activités de service, équipements d’intérêts collectifs et services publics, autres activités des secteurs secondaire ou tertiaire), la rédaction des auteurs des PLU étant de ce fait strictement encadrée. Le PLU peut également imposer, dans le cadre d’une opération de réhabilitation, une destination autre que celle souhaitée par le maître de l’ouvrage. Il peut, par exemple, imposer la réalisation de logements locatifs sociaux. Selon les cas, un permis ou une déclaration préalable devra être obtenu par le propriétaire qui souhaite transformer un local.

Par ailleurs, l’obtention d’une telle autorisation d’urbanisme ne tient pas lieu d’autorisation au titre du changement d’usage, mesure de protection des logements existants relevant de la réglementation du CCH. En cas de transformation de locaux à usage d’habitation (y compris les logements-foyers, loges de gardien, chambres de service, logements de fonction, logements inclus dans un bail commercial et locaux meublés) pour un autre usage (bureaux, commerces, etc.), une autorisation préalable de changement d'usage délivrée par le maire de la commune devra être obtenue pour les projets de transformation d’un local d'habitation à un usage autre, en application de l’article L.631-7 du CCH. Cette obligation ne s’applique pas sur l’ensemble du territoire mais uniquement dans les communes de plus de 200 000 habitants et dans les départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne.

Les règles d’urbanisme à respecter

- Constructions nouvelles ou travaux sur existant ?

Même s’il contient de nombreuses références à la notion de construction existante, le Code de l’urbanisme n’en donne pas de définition. Le décret n°2015-1783 du 28 décembre 2015 est venu cependant préciser qu’"une construction est considérée comme existante si elle est reconnue comme légalement construite et si la majorité des fondations ou des éléments hors fondations déterminant la résistance et la rigidité de l’ouvrage remplissent leurs fonctions. Une ruine ne peut pas être considérée comme une construction existante". Est ainsi considérée comme existante, une construction qui dispose à la fois d’une existence physique et légale.

Portent sur une construction existante, des travaux qui sont en contact physique avec un ouvrage préexistant. L’intérêt d’une telle qualification est de cibler les règles d’urbanisme applicables qui peuvent, selon la volonté des auteurs du PLU, différer en présence de constructions neuves ou de travaux sur existant.

- Des règles spécifiques aux travaux sur existant

Les règles d’urbanisme ne s’imposent que dans la mesure où elles concernent spécifiquement les travaux sur existant. Par exemple, la règle d’implantation des constructions par rapport aux limites séparatives ne s’applique pas aux travaux de surélévation dès lors que le PLU ne l’impose qu’aux bâtiments nouveaux, excluant les bâtiments existants à surélever (CE, 1er juin 2016, n°387794). Dans un contexte de densification urbaine et de lutte contre l’étalement urbain, on voit bien l’intérêt pour les auteurs des PLU d’adapter les règles d’urbanisme en fonction de la nature des projets.

- Le cas de l’extension et de la surélévation

L'extension d'une construction est l'agrandissement d'une seule et même enveloppe bâtie (CAA Marseille, 17 octobre 2007, 05 MA 00829, SARL les Amandiers). La qualification juridique d'extension exige ainsi un minimum de contiguïté (CE 25 avril 1990, préfet commissaire de la République du Var c/ commune de Hyères, req. n°91 290). Par ailleurs, le juge administratif est venu préciser que ne peut être qualifiée d'extension, une construction dont les dimensions sont comparables à celles du bâtiment existant (CE 15 juin 1992 Mme Anne Baud, req. n°99 470), ou la juxtaposition d'un nouveau bâtiment (CE 27 janvier 1995, SCI du domaine de Tournon et autres, req. n°119276, mentionné aux tables du recueil Lebon). Dans ces cas, la construction est considérée comme nouvelle. Une fois encore, une telle qualification est fondamentale en ce qu’elle permet d’identifier les règles d’urbanisme applicables (hauteur, gabarit, stationnement) surtout si les auteurs du PLU ont prévu précisément des dispositions applicables aux travaux sur existant. La surélévation en tant qu’extension verticale obéit aux mêmes principes.

En toute hypothèse, compte tenu de la nature des travaux, l’assiette du permis englobera l’ensemble des constructions (construction existante et extension ou surélévation). L’application des règles d’urbanisme dépendra de la rédaction du PLU. Une analyse au cas par cas est impérative, notamment pour ce qui relève de certaines règles qui ont de réelles incidences opérationnelles et financières (stationnement, espaces libres et de pleine terre, etc.).

Ainsi, même en l’absence d’autorisation d’urbanisme, les règles d’urbanisme applicables à l’existant doivent être respectées.

- Les servitudes de droit privé : une contrainte à ne pas sous-estimer

L’intervention sur l’existant s’inscrit généralement en milieu urbain. De nombreuses servitudes, dont les plus courantes sont les servitudes de cour commune, ont pu par le passé être constituées pour accroître la constructibilité des parcelles, participant ainsi à une densification urbaine indépendamment des règles d’urbanisme fixées par les collectivités. L’existence de ces contrats peut figer la constructibilité. Le maître d’ouvrage doit, en lien avec son notaire et un géomètre, vérifier qu’aucune servitude non aedificandi (non constructible) ou non altus tollendi (qui ne doit pas dépasser une certaine hauteur) ou de vue n’est susceptible de limiter la construction, voire d’y faire obstacle. De telles précautions rejoignent la question de la faisabilité juridique qui demeure une étape fondamentale dans le lancement de l’opération, voire même avant toute opération d’acquisition.

Thème : Urbanisme.

Contact : Céline Chabot, Direction juridique et fiscale ; Tél. : 01 40 75 78 60 ; Mél. : ush-djef@union-habitat.org

 

Le PLU peut imposer, dans le cadre d’une opération de réhabilitation, une destination autre que celle souhaitée par le maître d’ouvrage.