L'Union sociale pour l'habitat
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Et si le logement ultramarin devenait un laboratoire du changement climatique ? AH

Les départements et régions d’Outre-mer ont tout à la fois besoin de financement, d’ingénierie et de déconcentration pour faire face à une grave crise du logement, constate un rapport sénatorial. Mais il ouvre aussi un nouveau champ : et si, dans le contexte de changement climatique, investir dans l’habitat ultra-marin d’aujourd’hui revenait à anticiper l’habitat métropolitain de demain ?

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Seulement 15% des ménages des départements et régions d’outre-mer (DROM) habitent un logement social alors que 80% sont éligibles. Pourtant, la Ligne budgétaire unique (LBU) qui rassemble les crédits budgétaires à destination du logement dans les DROM, a paradoxalement diminué, passant de 270M€ dans les années 2010 à moins de 220M€ en 2020, avec une sous-exécution récurrente (inférieure à 90% de 2017 à 2019), marquant l’échec probable du deuxième Plan logement Outre-mer 2019-2022. Stéphane Artano, sénateur de Saint-Pierre-et-Miquelon et président de la délégation sénatoriale aux Outre-mers, anticipe que l’an prochain, le bilan sera très mauvais et qu’il conclura (trop tard) à une “inadaptation des outils de la politique du logement aux besoins des territoires ultramarins dans leurs spécificités”. C’est en tous les cas le constat que dresse déjà Victorin Lurel, sénateur de Guadeloupe, Micheline Jacques, sénatrice de Saint-Barthélemy, et Guillaume Gontard, sénateur de l’Isère, dans un rapport analysant la persistance de la crise du logement dans ces territoires et intitulé Reconstruire la politique du logement Outre-mer, présenté le 1er juillet à la presse. Car selon eux, la sous-exécution de la LBU n’est que la traduction d’un “manque d’ingénierie de l’État, et non pas seulement des collectivités, ainsi qu’un pilotage défaillant de la part du ministère des Outre-mer”.

L’USH suggère de déconcentrer la LBU

“La politique de l'État dans le secteur du logement social doit rester volontariste et la LBU être préservée comme source de financement lisible et affectée à l’Outre-mer. Sa gestion doit cependant être probablement mieux concertée avec les collectivités concernées, au regard des spécificités des territoires”, avait déjà défendu Emmanuelle Cosse, lors de son audition par la délégation sénatoriale, le 28 janvier. “Une meilleure synergie avec le ministère du Logement doit être engagée pour faire du logement ultramarin la cause de toutes les administrations”, avait ajouté la présidente de l’USH. Elle s’était alors montrée favorable à l’idée d'expérimenter la déconcentration de la gestion de la LBU, sur la base d’un co-pilotage local État-collectivité départementale candidate. Une solution qui pourrait être envisagée dans le projet de loi 3 DS et que les débats en cours devraient aborder prochainement sur la base de propositions d’amendements de la direction des Outre-mers de l’USH.

Quant à la réussite du Plom 2, Emmanuelle Cosse avait échangé avec les sénateurs sur la nécessité “d'accompagner et de mieux outiller la conduite des politiques publiques de l'État dans ces territoires, en ingénierie et appuis”, pour réussir les programmes des opérateurs de l'État : NPNRU, Action cœur de ville, Anah…

D’une manière générale, la présidente de l’USH avait souligné “l’importance d’une déconcentration de la politique publique du logement Outre-mer et sa territorialisation en lien étroit avec les collectivités de chacun des territoires ultramarins”.

Rompre avec la méthode descendante

Les sénateurs appellent dans leur rapport à “rompre radicalement avec la “méthode descendante’’ qui a prévalu jusqu’ici au profit d’une approche territorialisée et concertée, faisant remonter les besoins des collectivités ultramarines elles-mêmes et organisant un pilotage au plus près des acteurs locaux”.

Emmanuelle Wargon s’est déclarée, le 5 juillet, sur les ondes de Public Sénat, “assez en phase avec les conclusions du rapport”, notamment sur la partie territorialisation. Selon la ministre chargée du Logement, le rôle du Plom est de donner “un cadre général” qui doit ensuite se décliner, territoire par territoire, dans le cadre de feuilles de route opérationnelles, car “chaque Outre-mer est spécifique”. À La Réunion par exemple, où elle avait la semaine précédente séjourné trois jours, elle suggère de fixer des objectifs opérationnels dans chacune des 24 communes de l’île, en tenant compte des spécificités de ce territoire où les logements coûtent “très cher” et les besoins concerneraient surtout “des petits logements très sociaux”, pour des familles peu nombreuses, des personnes âgées isolées, des personnes mises à l’abri dans des centres d’hébergement ou des personnes vivant à la rue.

La ministre estime que le financement du logement social dans les Outre-mers ne serait pas toujours le cœur du problème. Elle en appelle à la “capacité à fédérer pour que les projets sortent de terre”, invoquant d’autres raisons aux freins constatés à la construction, comme les appels d'offres infructueux, les permis de construire non délivrés, les entreprises en difficulté financière…

77 recommandations

Le rapport formule en tout 77 recommandations, dont certaines touchent de près les organismes Hlm. Dans des territoires où les loyers des logements sociaux sont parmi les plus élevés de France - “le montant des loyers sont proches de ceux de l’Île-de-France”, indiquait Micheline Jacques -, le Plom 2 fixe un objectif de 30% de logements très sociaux dans le parc social d’ici 2022. Pour y parvenir, les rapporteurs suggèrent de s’attaquer aux freins qu’ils ont identifiés, un peu différents de ceux mis en avant par la ministre : les réticences de certaines communes, la faiblesse du secteur du BTP, le peu de formation, le mode de financement jugé trop restreint pour les logements à loyers très sociaux (LLTS) et des loyers trop chers pour la cible concernée...

Ils démontrent par ailleurs que l’application de la loi SRU, qui touche 61 communes dans les DROM, “peut se révéler inadaptée avec des communes semi-rurales, en moyenne plus étendues que dans l’Hexagone, soumises à un quota de logements sociaux”. Ils constatent, à l’inverse, que “ce quota, dans certaines communes-centres, tend à accentuer la concentration de “poches’’ de logements sociaux”. Ils aimeraient également augmenter le quota des PLS dans un objectif de mixité sociale.

Inadaptation normative

Le rapport propose notamment, pour diminuer les coûts des opérations immobilières, de libérer davantage de foncier aménagé en dotant davantage les Frafu(1) pour qu’ils constituent plus de réserves foncières, en développant les BRS et surtout en prenant à bras le corps la question de l’inadaptation normative. Il faudrait obtenir de la Commission européenne une dérogation au marquage CE et mettre enfin en place un “marquage RUP” (Région ultrapériphérique) pour faciliter l’importation de produits venant des pays voisins. Une question de coût, mais également un non-sens écologique à l’heure de la valorisation des circuits courts.

Pour lutter contre la vacance des logements dans le parc privé, qui concerne près de 120 000 logements dans les DROM et est particulièrement prégnante aux Antilles, les sénateurs proposent de créer un opérateur spécifique sur le modèle de la Sifae(2) ou encore de mettre en œuvre des baux à réhabilitation.

Conception bioclimatique

Et surtout, le rapport propose de faire de l’habitat ultramarin “un modèle d’adaptation et d’innovation pour répondre aux nouveaux défis de la politique du logement”.

Concernant l’exposition aux risques naturels, il est au moins trois domaines où les Outre-mers disposent d’une avance et donc d’une réelle expertise : le risque cyclonique (Antilles, Polynésie française, Wallis-et-Futuna, Nouvelle-Calédonie), le risque sismique (Antilles, Mayotte) et plus généralement le réchauffement climatique. “Les solutions développées dans les Outre-mers devraient servir de sources d’inspiration, d’échanges et de références pour résoudre les problématiques liées à ces différents défis”, souligne le rapport. L’architecture bioclimatique notamment, basée sur des savoir-faire traditionnels, offrirait ainsi des solutions de ventilation plus efficaces et moins onéreuses.

Les grandes tendances de l’habitat de demain sont en effet déjà perceptibles en Outre-mer : recours à la conception bioclimatique et à l‘architecture vernaculaire (amérindien, océanien, tropical), mais aussi densification des villes, décarbonation des procédés constructifs (hybridité des systèmes constructifs, inertie des façades, réduction des énergies grises…), augmentation des matériaux de récupération ou issus du recyclage, traitement des espaces publics extérieurs comme régulateurs thermiques, habitat “léger’’…

Les sénateurs suggèrent de développer une filière de recherche et développement sur l’habitat innovant avec les Outre-mers, qui pourrait mobiliser davantage de financements européens dédiés à l’innovation. À cet égard, le chantier de la performance énergétique des bâtiments constituera un test, estiment-ils. Avec une règlementation énergétique spécifique (RTAA DOM) en cours d’actualisation et la perspective de l’application de la RE2020, ils veulent croire qu’“une opportunité est offerte pour valoriser l’architecture bioclimatique et le recours aux savoir-faire traditionnels de l’habitat vernaculaire”. Et faire du logement “un levier pour développer un pan de notre économie”, ajoute Micheline Jacques.

Mais pour sauvegarder et valoriser les savoir-faire traditionnels, la priorité est de développer la formation d’artisans locaux, avec l’aide des organisations professionnelles, et de soutenir les filières locales et les matériaux biosourcés, comme la brique de terre comprimée (BTC) à Mayotte.

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Emmanuelle Wargon en visite ministérielle à La Réunion entre le 29 juin et le 1er juillet 2021 lors de l’inauguration de logements sociaux à Sainte-Suzanne.
© D. Carles / MTE / Terra

S’efforcer de substituer au béton des matériaux locaux

“Partout où une solution alternative existe, il faut s’efforcer de substituer au béton des matériaux locaux beaucoup plus adaptés aux conditions climatiques (humidité et salinité de l’air, notamment)”, insiste le rapport, en s’appuyant sur les richesses naturelles de ces territoires : pin des Caraïbes, bambou, bagasse, vétiver, falcata, amarante (bois violet), angélique, gaïac, wacapou, wapa…

La promotion des matériaux locaux présente en outre un enjeu transfrontalier. Des échanges existent entre Saint-Pierre-et-Miquelon et le Canada. “Ils mériteraient d’être davantage développés pour La Réunion et Mayotte avec Madagascar et l’Afrique du Sud et pour les Antilles avec le Brésil et les États-Unis”, estiment les sénateurs de la délégation Outre-mer, qui proposent de poursuivre la réflexion et confronter leurs propositions dans le cadre d’Assises de la construction Outre-mer.

Pour l’USH, ce qu’il convient désormais, c’est de traduire par l’action la plupart des recommandations du rapport : accompagner la déconcentration de la politique du logement Outre-mer, la doter de crédits budgétaires à la hauteur des besoins de chacun des territoires, quel que soit son statut, avec un accompagnement nécessaire et légitime de l’État, de la République pour permettre de loger décemment les habitants ultramarins.

(1) Fonds Régionaux d’Aménagement Foncier et Urbain, spécifiques à l’Outre-mer.
(2) Société de portage, filiale de l’EFP Île-de-France et d’Action Logement, créée en 2018 avec pour mission d’endiguer le phénomène des divisions pavillonnaires en rachetant les pavillons avant un marchand de sommeil.