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Expulsions locatives et urgence sanitaire : quelle indemnisation pour le bailleur ? AH

Dans le cadre du contentieux locatif, le fait pour l’État de refuser ou tarder à accorder le concours de la force publique à l’exécution de la décision de justice prononçant ou autorisant une expulsion engage sa responsabilité et justifie une indemnisation du bailleur pour le préjudice financier subi. Les mesures prises durant la crise sanitaire ont modifié de manière évolutive les règles qui déterminent la période concernée et donc le calcul des indemnités à réclamer.

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L’État a l’obligation de faire respecter les décisions de justice. À défaut, il doit réparer le préjudice subi. L’application de ce principe aux cas de refus ou de retards dans l’octroi du concours de la force publique afin de procéder aux expulsions locatives est issue d’une jurisprudence ancienne du Conseil d’État(1). Cette règle est aujourd’hui intégrée au Code des procédures civiles d’exécution(2).

Dans la grande majorité des cas, l’huissier de justice ne peut mener à bien les opérations d’expulsion sans l’appui des forces de police. Aussi, celui-ci requiert le concours de la force publique en s’adressant au préfet, dans les formes et conditions prévues par la loi(3). L’administration dispose alors d’une période de deux mois pour instruire la demande.

Si ce concours est accordé dans les deux mois, le bailleur ne subit aucun préjudice et l’expulsion peut être réalisée. Si le concours est refusé, par décision motivée, par exemple en cas de risque de troubles à l’ordre public, la responsabilité peut sous condition être engagée, mais ce cas de figure est résiduel. Si enfin, la réponse n’a pas été apportée à l’expiration du délai de réflexion susvisé, cas envisagé ici, ce silence équivaut à un refus et ouvre droit à indemnisation du bailleur sur une période courant jusqu’à la réalisation effective de l’expulsion ou le départ volontaire des occupants concernés.

À noter que si ce délai de réflexion expire durant la trêve hivernale, la responsabilité de l’État ne sera engagée qu’à compter de la fin de cette période, qui jusqu’à l’année dernière et le début de la crise sanitaire s’étendait du 1er novembre au 31 mars de l’année suivante.

Les conditions sanitaires ont, depuis le début de l’année 2020, incité les pouvoirs publics à prendre des mesures de protection accrue au bénéfice des locataires menacés d’expulsion. L’État a, dans le même temps, modifié les règles régissant les délais afférents aux décisions prises par l’administration, comme celles liées à l’octroi du concours de la force publique.

Ces deux séries de mesures ont eu un fort impact sur la période retenue pour l’indemnisation des bailleurs qui s’est vue réduite dans de nombreuses situations.

Face à cette problématique, en 2021, si la prorogation de la trêve hivernale a de nouveau été décidée, elle est cette fois-ci accompagnée de mesures qui élargissent les possibilités d’indemnisation des bailleurs qui n’ont pu réaliser les expulsions locatives en attente.

De l’extension de la protection du locataire en 2020…

En application de la loi d’urgence sanitaire du 23 mars 2020(4), deux textes ont successivement prolongé la fin de la trêve hivernale en 2020(5), tout d’abord jusqu’au 31 mai, puis jusqu’au 10 juillet, afin de protéger les locataires menacés d’expulsion de mises à la rue sèches dans une période sanitaire à risques.

La prorogation de la trêve hivernale de 2021 est accompagnée de mesures élargissant les possibilités d’indemnisation des bailleurs qui n’ont pu réaliser les expulsions locatives en attente.

Par ailleurs, une ordonnance du 25 mars 2020(6) a suspendu certains délais applicables aux décisions de l’administration durant la période d’urgence sanitaire, incluant celles concernant l’accord ou le refus des concours de la force publique. Son article 7 dispose notamment :

“Les délais à l'issue desquels une décision, un accord ou un avis de l'[administration] peut ou doit intervenir ou est acquis implicitement et qui n'ont pas expiré avant le 12 mars 2020 sont, à cette date, suspendus jusqu'à la fin de la période mentionnée au I de l'article 1er.

Le point de départ des délais de même nature qui auraient dû commencer à courir pendant la période mentionnée au I de l'article 1er est reporté jusqu'à l'achèvement de celle-ci.”

La période à laquelle il est fait référence est dite période juridiquement protégée. Elle a pris fin le 24 juin 2020 (date de fin de la première période d’état d’urgence sanitaire plus un mois).

Ainsi, les bailleurs doivent, pour établir les périodes susceptibles de faire l’objet d’une indemnisation de la part de l’État à leur profit, appliquer les mesures temporaires issues de ces différents textes afin de déterminer les sommes qu’ils peuvent réclamer à l’administration, dans le cadre d’un recours gracieux ou contentieux.

Trois situations se distinguent :

- 1ère situation : la réquisition du concours de la force publique (CFP) a été délivrée au préfet entre le 1er septembre 2019 et le 11 janvier 2020

Le délai de réflexion de deux mois de l’administration arrivait à terme avant le 12 mars 2020, date de début de la période juridiquement protégée, mais pendant la trêve hivernale. Compte tenu du report de la fin de la trêve au 10 juillet 2020, la responsabilité de l’État n’est engagée et, en conséquence, la période indemnisable n’a débuté, qu’à compter du 11 juillet ;

- 2e situation : la réquisition du CFP a été délivrée entre le 12 janvier et le 11 mars 2020

Les délais de réflexion de l’administration auraient dû expirer durant la période juridiquement protégée. Or, en application de l’article 7 alinéa 1 de l’ordonnance n°2020-306 du 25 mars 2020, ils ont été suspendus à compter du 12 mars et n’ont recommencé à courir qu’à compter du 24 juin 2020. Toutefois, pour les délais qui ont finalement expiré entre le 25 juin et le 10 juillet, date de la fin de la trêve hivernale, la période de responsabilité n’a commencé à courir qu’à compter du 11 juillet ;

- 3e situation : la réquisition du CFP a été délivrée entre le 12 mars et le 23 juin 2020

Dans ce cas, en vertu des dispositions de l’alinéa 2 de l’article 7 de l’ordonnance précitée, le délai de réflexion de l’administration n’a commencé à courir qu’à compter du 24 juin 2020. Les bailleurs ne peuvent rechercher la responsabilité de l’État qu’à l’expiration de ce délai, soit à compter du 25 août 2020.

Ces mesures de protection, générales ou spécifiques à la problématique des expulsions locatives, ont joué leur rôle mais ont eu pour conséquence de réduire la durée des périodes de responsabilité de l’État, sans que soit prise en compte la nécessité d’indemniser les bailleurs pour le préjudice financier supplémentaire dû à l’extension des périodes durant lesquelles l’exécution des décisions de justice autorisant ou prononçant les expulsions n’est pas possible. Cette lacune a été comblée en 2021.

…à la prise en compte de l’aggravation du préjudice du bailleur en 2021

Une ordonnance en date du 10 février 2021(7) a prolongé la trêve hivernale jusqu’à la date du 31 mai. Pour ne pas davantage pénaliser financièrement les bailleurs, les règles d’engagement de la responsabilité de l’État en cas de refus du concours de la force publique ou de report de son exécution ont été adaptées afin que les indemnisations prennent en compte la période allant du 1er avril au 31 mai 2021.

Ainsi, il est sursis à toute mesure d'expulsion non exécutée à la date du 1er novembre de l’année 2020 jusqu'au 31 mai 2021, à moins que le relogement des intéressés soit assuré dans des conditions suffisantes respectant l'unité et les besoins de la famille.

Les articles 2 à 4 de l’ordonnance adaptent les règles afférentes à l’engagement de la responsabilité de l’État en cas de refus ou de non-exécution du concours de la force publique afin que cette prorogation soit prise en compte dans le calcul de l’indemnisation des bailleurs.

Trois situations font l’objet de mesures adaptées :

- 1ère situation : la décision de refus est née entre le 1er novembre 2020 et le 31 mars 2021

La période de responsabilité de l'État retenue pour le calcul de la réparation du préjudice débutera à compter du 1er avril 2021, et non pas à la fin de la trêve hivernale.

Ainsi, en cas de réquisition de la force publique délivrée par exemple le 15 septembre 2020 qui n’aurait pas été satisfaite au 31 octobre 2020, date de début de la période hivernale, la période d’indemnisation par l’État débutera au 1er avril 2021, sans attendre la fin de la trêve hivernale fixée cette année au 31 mai.

- 2e situation : la décision de refus est née entre le 1er avril et le 31 mai 2021

La période de responsabilité de l'État retenue pour le calcul de la réparation du préjudice débutera à compter de la date de ce refus implicite ou explicite.

Cela concerne les cas dans lesquels les réquisitions de la force publique ont été délivrées entre le 1er février et le 31 mars 2021 et qui ont été rejetées, implicitement ou explicitement.

Par exemple, si la réquisition de la force publique a été délivrée le 10 février 2021, dans le silence de l’administration, le rejet implicite interviendra le 10 avril 2021. L’indemnité sera alors calculée à compter du 11 avril 2021 et non pas à compter de la fin de la trêve hivernale.

- 3e situation : un report de plus de quinze jours de l’exécution de la décision d’expulsion pour laquelle le préfet a accepté d'accorder le CFP à compter d’une date se trouvant entre le 1er avril et le 31 mai 2021

Le concours de la force publique a été accordé, mais à une date qui se situe dans la période de trêve hivernale prolongée. En application de l’article 1er de l‘ordonnance, l’expulsion ne pourra pas être réalisée.

Une fois la nouvelle date d’expulsion fixée avec les services de police, et si ce report est supérieur à 15 jours, cela ouvre droit à réparation pour le bénéficiaire de la décision judiciaire d'expulsion, pour les préjudices résultant du défaut d'exécution de cette décision, au cours de la période courant du 1er avril 2021 jusqu'à son exécution effective.

Par exemple, si le CFP avait été accordé avant la promulgation de l’ordonnance du 10 février 2021, à compter du 10 avril 2021 et si l’expulsion était programmée au 11 avril : l’expulsion ne pourra pas être réalisée avant le 1er juin 2021, c’est-à-dire plus de quinze jours après. Les opérations sont fixées au 3 juin 2021. La période allant du 1er avril au 2 juin 2021 ouvrira droit à indemnisation pour le bailleur.

En revanche, dans la même situation, si les opérations d’expulsion étaient initialement fixées au 25 mai 2021 et qu’elles ont été reportées au 3 juin, c’est-à-dire moins de 15 jours après, aucune indemnisation ne sera possible pour la période du 1er avril au 31 mai.

Le dispositif, tel qu’il a été modifié, semble plus équilibré et répondant à un impératif de sécurité juridique à un moment où les règles en vigueur sont rapidement évolutives et souvent temporaires. Si dans les premiers temps de la crise sanitaire, la priorité a été donnée à la protection des personnes afin de les maintenir dans leur logement alors que le Covid-19 se répandait à très grande vitesse, un an après, des ajustements ont eu lieu. Désormais, si l’objectif de protection physique de la population est évidemment maintenu, il est accompagné d’un meilleur système d’indemnisation des bailleurs en réparation du préjudice financier qu’ils subissent.

(1) CE 30 novembre 1923, Couitéas, req. n°38284 & 48688.
(2) CPC exéc., article L.153-1 : “L'État est tenu de prêter son concours à l'exécution des jugements et des autres titres exécutoires. Le refus de l'État de prêter son concours ouvre droit à réparation.”
(3) CPC exéc., articles L.153-2 et R.153-1.
(4) Loi n°2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de Covid-19.
(5) Ordonnance n°2020-331 du 25 mars 2020 relative au prolongement de la trêve hivernale et loi n°2020-546 du 11 mai 2020 prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ses dispositions.
(6) Ordonnance n°2020-306 du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d'urgence sanitaire et à l'adaptation des procédures pendant cette même période.
(7) Ordonnance n°2021-141 du 10 février 2021 relative au prolongement de la trêve hivernale.

Thèmes : Procédure civile – Expulsions locatives.

Contact : Fabien Elie, Conseiller Juridique - Pôle gestion locative. Direction juridique et fiscale. Tél : 01 40 75 78 60 ; Mél : ush-djef@union-habitat.org