L'Union sociale pour l'habitat
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La lente montée en responsabilité de l'intercommunalité en matière de politiques d'attribution AH

La réforme de la gestion de la demande et de l’attribution de logements sociaux mise en place ces dernières années dans le cadre intercommunal n’a pas encore produit tous les effets escomptés. C’est la principale conclusion du colloque final dédié au projet de recherche intitulé Attribuer les logements sociaux. Pouvoir intercommunal et politiques de peuplement qui s’est tenu à l’université Jean Monnet à Saint-Étienne les 18 et 19  octobre 2021.

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La volonté de briser la spirale de ségrégation d’un nombre croissant de quartiers et d’y introduire de la mixité sociale a été confortée par la loi SRU en 2000 puis renforcée dans les années 2010 par les lois ALUR, Loi Égalité & Citoyenneté (LEC) et ÉLAN qui ont fait des politiques d’attribution et de peuplement une priorité. Mais ces politiques conçues à l’échelle nationale se mettent en place dans un parc social marqué par la paupérisation (60% de ménages pauvres ou très pauvres) et dans des contextes locaux en pleine réorganisation. D’une part la montée en puissance de l’intercommunalité est un processus encore en voie de maturation(1) et d’autre part, les organismes Hlm, comme d’ailleurs les intercommunalités un peu plus tôt, ont dû procéder à des regroupements et faire face à des évolutions drastiques de leur modèle de financement avec la mise en place de la réduction du loyer de solidarité (RLS) et la quasi-disparition des aides à la pierre.

La mixité sociale exige le long terme

Ce préalable établi, les auteurs de la recherche Attribuer les logements sociaux. Pouvoir intercommunal et politiques de peuplement dressent un bilan contrasté de la mise en œuvre des politiques d’attribution et de peuplement au niveau local, dans six territoires concernés par la réforme. Si ces dernières commencent à produire des effets positifs, elles se heurtent cependant aux mutations en cours dans les intercos qui, pour la plupart, n’ont achevé ni leur processus d’intégration suite aux fusions imposées par la loi NOTRe, ni la réorganisation des compétences avec les communes. Dans ces conditions, indiquent-ils, la recherche ne peut pas tirer de conclusions définitives sur la mise en œuvre de la réforme mais seulement indiquer ce qu’elle a produit jusqu’en 2019, date de réalisation des derniers entretiens. Les chercheurs signalent également que l’État local n’a pas toujours la volonté ni la capacité de suivre l’application des objectifs définis au niveau national.

L’alliance des maires et des bailleurs

Trois principales constatations émergent de la recherche. D’abord le rôle clé que jouent les communes dans la mise en place de politiques d’attribution et de peuplement orientées vers la mixité sociale. Encore qu’il faille distinguer les communes urbaines, plutôt favorables à ces politiques, et les communes résidentielles plutôt hostiles. Dans ces dernières, les maires s’appuient sur les souhaits de leurs habitants pour conserver la maîtrise de l’attribution et du peuplement en entretenant des rapports privilégiés avec les bailleurs sociaux et plus conflictuels avec leur intercommunalité si elle se montre trop interventionniste.

Les arguments évoqués par les maires pour s’opposer à la réforme sont divers et complémentaires : en raison de leur proximité avec les habitants, les communes sont, disent-ils, mieux placées que les intercommunalités ou les représentants de l’État pour attribuer les logements Hlm avec pertinence ; l’objectif d’attribution de 25% de logements hors quartiers en politique de la ville (QPV) entraînerait un risque de basculement de ces quartiers hors QPV en QPV ; enfin les communes rurales et périurbaines ne sont pas toujours équipées pour répondre aux besoins des populations du 1er quartile. Ces oppositions expriment la volonté des communes de préserver leur identité en instaurant une “préférence communale”. De leur côté, les bailleurs sociaux partagent certaines critiques et en formulent d’autres sur une réforme lourde, chronophage et difficile à comprendre par toute la chaîne des acteurs et les conduisant parfois à devoir concilier des injonctions multiples et contradictoires.

Un autre constat établi par la recherche souligne que les intercommunalités se dotent de façon différenciée de capacités de mise en œuvre de la réforme. Constat en partie lié aux difficultés qu’elles rencontrent à établir leur légitimité dans le domaine des attributions et du peuplement. Des signes de changement apparaissent pourtant au sein de nombreuses intercommunalités. Notamment chez leurs techniciens qui comprennent l’intérêt de cette réforme et de ses enjeux. Des outils de diagnostic et d’évaluation sont ainsi élaborés par les EPCI en coopération avec les inter-bailleurs et des travaux communs sont engagés avec les réservataires.

Le cas emblématique du 1er quartile

L’objectif d’attribution de 25% de logements Hlm hors QPV aux ménages du 1er quartile de revenus cristallise les critiques des acteurs de l’habitat, principalement des communes et des bailleurs. Instaurée par la loi Égalité & Citoyenneté (LEC), cette disposition clarifie la notion de mixité sociale en termes de revenus et sur le plan spatial, mais à bien y regarder, rien n’établit son efficacité pour créer de la mixité sociale. Les acteurs la perçoivent comme trop rigide et souhaitent qu’elle soit adaptée. Elle semble pensée pour des marchés tendus très différents des marchés détendus où les bailleurs sociaux, confrontés à une vacance importante (jusqu’à 15%), entrent en concurrence entre eux et avec les loueurs du secteur privé. Les acteurs de l’habitat estiment également que l’objectif du 1er quartile est difficile à atteindre compte-tenu de la faiblesse de l’offre disponible pour satisfaire les besoins de ces ménages.

Par ailleurs, les chercheurs observent que les acteurs locaux procèdent à des catégorisations officieuses privilégiant les demandeurs en fonction de critères socio-économiques (salariés en CDI, ménages perçus en ascension sociale, étudiants, retraités) et résidentiels qui donnent la préférence aux ménages habitant déjà la commune ou à ceux venant de quartier hors QPV. Cela étant, la recherche constate également que certaines communes mettent en place avec les bailleurs sociaux des politiques d’accompagnement social pour favoriser l’accueil des ménages les plus en difficulté.

Mise en visibilité des demandeurs les plus pauvres

Le colloque, qui réunissait chercheurs et praticiens, a permis de partager ces résultats avec divers acteurs locaux qui ont apporté des compléments, nuances et enrichissements. Tout d’abord, la temporalité de l’enquête (seulement un an après la loi LEC) ne permet pas de tirer des conclusions sur la mise en œuvre d’une réforme qui nécessite du temps. Les six sites choisis, sur les 420 concernés par cette réforme, apportent des illustrations, une photographie, mais il serait hâtif d’en dégager une tendance nationale. Même si la mise en œuvre de la réforme se heurte à des difficultés, les participants ont témoigné des avancées : une meilleure connaissance de la demande, une mise en visibilité des demandeurs les plus pauvres et de leurs besoins, un travail plus partenarial pour gérer les attributions… Enfin, le projet a exploré le positionnement des acteurs, par une méthode d’entretiens couplée à des analyses statistiques mais il comporte certains angles morts, notamment concernant le fonctionnement du processus d’attribution, le rôle des réservataires, mais aussi la place de l’offre nouvelle dans les dynamiques de rééquilibrage. En conclusion, le programme de recherche met en évidence les limites de la LEC dans les six territoires étudiés. Elle fixe des objectifs sans s’assurer que les acteurs locaux ont les capacités et/ou la volonté de les poursuivre, ne prévoie pas de sanctions envers les récalcitrants et maintient l’invisibilité des rapports sociaux de race et des discriminations ethno-raciales. Elle dispose d’un outil de mesure - le niveau de revenus - qui semble très partiel quant aux enjeux du peuplement des quartiers. En même temps, les chercheurs reconnaissent que les aspirations des bénéficiaires des dispositifs de mixité sociale sont insuffisamment connues. Les travaux quantitatifs montrent que les demandeurs de logement orientent leur recherche d’une manière encore plus socialement spécialisée que l’occupation du parc. Il reste donc des points à éclaircir pour de futurs projets de recherche et notamment les effets des futurs systèmes de cotation de la demande sur ces dynamiques.

(1) Lors de son dernier congrès, en octobre 2021, Intercommunalités de France (ex AdCF) a renouvelé sa demande de faire des intercommunalités des autorités organisatrices de l’habitat.

Contacts USH : Dominique Belargent, dominique.belargent@union-habitat.org ;
Delphine Baudet-Collinet, delphine.baudet-collinet@union-habitat.org

 

Pour en savoir plus : Dossier de la recherche “Attribution des logements sociaux, politiques de peuplement, intercommunalités : quelles recompositions ?” (2018-2021) 

 

La recherche et ses commanditaires

La recherche Attribuer les logements sociaux. Pouvoir intercommunal et politiques de peuplement, menée de 2018 à 2020, a été soutenue par l’USH, l’Institut pour la recherche de la CDC, la Banque des Territoires, le PUCA et le CGET (aujourd’hui ANCT). L’AdCF (aujourd’hui Intercommunalités de France) et le Défenseur des droits ont été associés en tant qu’institutions partenaires.

L’équipe de recherche a été coordonnée par Valérie Sala Pala (politiste) et Rémi Dormois (politiste), avec l’appui de Marine Bourgeois (politiste) dans le cadre d’un postdoctorat. L’équipe est également composée de Vincent Béal (sociologue), Yoan Miot (aménagement et urbanisme) et Gilles Pinson (politiste). Des étudiants de master ont participé aux enquêtes.