L'Union sociale pour l'habitat
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Les attributions, coeur de métier des organismes Hlm

Alors qu'un rapport, fruit de la concertation sur les attributions, est présenté ce 22 mai à la ministre de l'Egalité des territoires et du Logement, il importe de revenir sur les avancées du Mouvement Hlm sur ce dossier clé et sur les propositions qu'il a formulées pour nourrir cette concertation.

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Dans un contexte marqué par une précarisation accrue des ménages, imputable hier à l'accroissement des inégalités, aujourd'hui à la crise persistante qui sévit depuis 2008, la demande de logement social suit une tendance à la hausse. Aujourd'hui, 1,7 millions de demandes sont en attente. Face à cette pression, l'impartialité est une nécessité. Elle cristallise l'attention de tous : demandeurs, concitoyens, pouvoirs publics et, au premier chef, les organismes Hlm qui, fondamentalement missionnés pour servir l'intérêt général, doivent résoudre plusieures équations extrêmement difficiles : répondre à la diversité de la demande et assurer l'égalité de traitement, loger les plus démunis tout en respectant la mixité sociale des villes et des quartiers.

La tâche n'est pas aisée dans une conjoncture caractérisée par une pénurie de l'offre, des contextes institutionnels et de marché très divers, une réglementation qui tend à se complexifier et une demande sociale de plus en plus diverse et mouvante. Le nombre de personnes seules est, par exemple, en forte augmentation, de même que le nombre de familles monoparentales. Les jeunes sont, par ailleurs, de plus en plus nombreux à demander un accès au parc social.

Le dispositif de gestion de la demande et des attributions fait intervenir un nombre très important d'acteurs ce qui contribue aux critiques sur son opacité. Dans ce partenariat, les organismes ont des responsabilités particulières car ils jouent un rôle décisionnel au travers de la commission d'attribution qu'ils ont la charge de mettre en place. C'est pourquoi, pour ce qui relève de leur responsabilité, les organismes Hlm s'efforcent de rendre les procédures d'attribution aussi objectives et justes que possible et se mobilisent pour faire évoluer leurs pratiques dans le sens de la simplification et de l'objectivation.

Le système national d'enregistrement, premier pas vers la simplification

Depuis le 28 mars 2011, les organismes Hlm ont intégré le système national d'enregistrement de la demande (SNE). Ils se sont mobilisés, dans des délais très contraints, pour procéder à l'enregistrement dans le SNE de l'ensemble des demandes figurant dans l'ancienne base du numéro unique et pour l'alimenter en continu des nouvelles demandes et des renouvellements. Ce système assure l'enregistrement informatisé de chaque demande sur la base d'un formulaire unique national. A chaque demande correspond un numéro unique départemental. Ce système de traitement permet de disposer d'une connaissance fiable, actualisée et exhaustive de chaque demande et favorise une plus grande transparence et une plus grande efficacité de son suivi. Le demandeur voit ainsi sa démarche simplifiée puisqu'il dépose sa demande une seule fois. Celle-ci sera visible par l'ensemble des acteurs (1% Logement, mairie, organisme Hlm, préfecture, etc.) auprès desquels il devait auparavant adresser des demandes particulières.

Les fichiers communs de gestion de la demande : un traitement partenarial et coordonné des dossiers

La simplification du processus ne s'arrête pas là. Les organismes Hlm sont également à l'origine de la création de fichiers communs de gestion de la demande à l'échelle départementale ou régionale. Il ne suffit pas que la demande soit visible par tous, il faut encore que les différents acteurs se coordonnent pour organiser son traitement et épuiser l'ensemble des solutions à proposer au demandeur. Cette démarche partenariale permet ainsi un élargissement de l'offre à laquelle le demandeur peut avoir accès. Le fichier le plus ancien a été développé en Haute-Savoie et il est en fonctionnement depuis 20 ans. Depuis, de nombreux départements et régions s'en sont dotés : les Pays-de-la-Loire (depuis 15 ans), la Bretagne, l'Alsace, l'Isère, le Poitou-Charentes, la Bourgogne etc.

Des règles de gestion partagées garantes d'une meilleure égalité de traitement

Le corollaire de cette démarche consiste à définir des règles partagées de gestion afin d'améliorer l'égalité de traitement des dossiers. On citera, par exemple la grille de cotation de la demande dans le fichier « Pour le logement Savoyard », en Haute-Savoie. Les grilles de cotation permettent d'objectiver la demande en proposant un classement.

Elles constituent un outil intéressant d'aide à la décision de la commission d'attribution des logements (CAL). A partir d'une première sélection de dossiers, sur des critères objectifs issus de la cotation, la CAL peut fonder sa décision sur une analyse qualitative conduite par les services instructeurs. Cette approche qualitative est indispensable pour la prise en compte du projet résidentiel du demandeur. Il est également crucial que les membres des CAL ne perdent pas de vue les grands équilibres socio-démographiques à l'échelle d'un immeuble ou d'un quartier, et qu'ils puissent respecter les politiques de peuplement définies avec les collectivités locales et leurs partenaires. …

On le voit, la décision d'attribuer requiert du professionnalisme, et si elle est encore l'affaire d'hommes, ceux-ci doivent être formés pour effectuer leur mission selon une éthique irréprochable. Les organismes Hlm sensibilisent donc les acteurs des commissions d'attribution des logements (CAL) à l'objectif de prévention des discriminations et élaborent des chartes de déontologie.

Un effort de communication claire et régulière auprès des demandeurs

Parce qu'une pluralité de facteurs essentiels entrent en compte dans le traitement de la demande et que de nombreux acteurs clés sont impliqués dans le dispositif, il importe de rendre le processus le plus lisible possible pour le demandeur et de l'informer de l'état d'avancement de son dossier. Il est également nécessaire de lui permettre d'être acteur de son choix par une plus grande visibilité sur l'offre de logement social. C'est pourquoi, les organismes mettent en place des chartes d'attribution, collectives ou individuelles. Ces chartes fréquemment accessibles sur leur site internet rappellent la règlementation, notamment les conditions de recevabilité des dossiers, les priorités d'attribution. Elles délivrent également des informations opérationnelles pour aider les demandeurs dans leurs démarches et sur les conditions de traitement de leur demande par l'organisme. De plus en plus fréquemment, ces chartes comportent des informations sur le patrimoine de l'organisme, voire sur les logements disponibles pour une attribution.

La véritable solution pour un système optimal d'attribution : la production

Pour attribuer des logements, encore faut-il qu'il y en ait de disponibles. Entre deux dossiers équivalents, il faudrait ne pas choisir et être en mesure de loger ces deux ménages. Les organismes Hlm ont donc concentré leurs efforts sur la production nouvelle et la réhabilitation : en 5 ans, 654 300 logements ont été produits. Il est impératif de poursuivre cette dynamique.

Enfin, la mobilité résidentielle constitue un enjeu non négligeable pour le Mouvement : promouvoir l'accession sociale à la propriété, traiter la sur-occupation ou la sous-occupation, c'est aussi libérer des logements pour de potentiels nouveaux entrants. Les organismes ont notamment conçu des bourses d'échange pour optimiser l'occupation du parc. L'une des plus emblématiques est celle de Montreuil (cf. Film LCP sur les parcours résidentiels à Montreuil).

 

Les attributions, une thématique forte de l'action professionnelle

L'Union sociale pour l'habitat s'est attachée depuis longtemps à accompagner les organismes sur ce qui fait, avec la production et la gestion quotidienne du parc, l'une des activités centrales et caractéristiques du métier d'organismes Hlm. Elle a nourri à plusieurs reprises le débat politique sur le sujet des attributions, que ce soit en 2001, en convoquant un groupe de travail (constitué de Nicole Questiaux, ancienne ministre de la Solidarité, de Simone Veil, ancienne ministre d'Etat et ancienne présidente du Haut conseil à l'intégration, et de Paul Bouchet, alors président d'ATD Quart-Monde), en 2008, avec les propositions élaborées à l'occasion du Projet Hlm, ou plus récemment en 2012, avec les orientations données au Congrès de Rennes. A noter que l'Union a alimenté de ses propositions la concertation nationale sur les attributions et que son directeur est membre du comité des Sages. Cette réflexion au plan politique se double d'un appui à la structuration de l'action sur le terrain. Les équipes de l'Union sociale pour l'habitat ont ainsi édité plusieurs guides techniques pour faciliter le travail des organismes dans l'objectivation du traitement de la demande et sa conciliation avec une approche qualitative. Le dernier d'entre eux, publié par l'Union sociale pour l'habitat après un travail très approfondi, a été validé par la Halde.