Depuis plusieurs décennies, les organismes Hlm ont engagé un important mouvement de rénovation de leur patrimoine, privilégiant la massification des rénovations énergétiques : un moyen de répondre à la fois aux besoins de la réhabilitation, aux attentes sociétales et aux objectifs environnementaux imposés par la réglementation. En cinq ans, plus de 500 000 logements ont bénéficié de travaux permettant d’améliorer leur performance énergétique.
Depuis la loi d’application du Grenelle de l’Environnement, les bailleurs sociaux ont pour objectif de rénover les logements les plus énergivores de leur patrimoine. Relativement récents, les logements Hlm sont également moins énergivores et possèdent un meilleur classement DPE que le parc privé : 36% sont classés en étiquette énergie A, B ou C, contre 15% des résidences principales du parc privé. Les émissions de gaz à effet de serre sont également réduites : 25% du parc social est classé peu émissif (étiquette climat A, B ou C), contre 42% des résidences principales privées.
Mais il reste encore 500 000 logements très énergivores à rénover : un enjeu social pour les bailleurs sociaux, qui font de la lutte contre la précarité énergétique l’un des piliers de leur action. L’Enquête nationale logement 2013 de l’Insee, dernière étude connue sur le sujet, fait état de 77 315 ménages concernés dans le parc social (selon l’indicateur TEE_3D)(1). Pour mieux mesurer la précarité énergétique dans le logement social, l’Observatoire national de la précarité énergétique (ONPE), dont l’USH est partenaire, lance actuellement une étude dont les résultats seront présentés au cours de l’automne.
Un patrimoine bien classé
Le cadre actuel d’action du Mouvement Hlm en matière énergétique est défini dans le Pacte Acte Hlm 2016-2020 (Agir pour le climat et la transition énergétique), complété en 2016 et 2017 par deux conventions signées avec l’État et, tout récemment, par le protocole d’accompagnement État-Mouvement Hlm 2018-2021. Il définit les engagements des bailleurs sociaux en matière de construction et de rénovation et prévoit le développement progressif de bâtiments exemplaires sur le plan environnemental, notamment en matière d’émissions de gaz à effet de serre avec en particulier :
- la rénovation énergétique et environnementale de 100 000 logements par an ;
- la recherche de qualité, de faible empreinte environnementale et de charges maîtrisées pour les locataires ;
- le renforcement de l’implication des organismes dans l’amélioration de la performance énergétique et environnementale des copropriétés;
- la lutte contre la précarité énergétique ;
- le développement de dispositifs d’accompagnement, de sensibilisation et d’implication des habitants.
Depuis plusieurs années, les organismes dépassent les 100 000 rénovations annuelles. Mieux, d’année en année, le nombre de rénovations énergétiques augmente : de 115 300 en 2015, à plus de 116 000 en 2016 et 125 500 en 2017, une année record. Vertueuses, ces rénovations énergétiques se traduisent généralement par un gain de classe sur l’étiquette énergie du DPE, comme ce fut le cas pour 86 000 logements en 2017. En moyenne, 65% des logements gagnent au moins une classe et 40% en gagnent deux. Ces efforts permettent au parc social de bénéficier de consommations d’énergie inférieures de 20% en moyenne à celles de l’ensemble des logements.
Le plan de rénovation énergétique, présenté le 26 avril par l’État, confirme l’obligation pour les bailleurs d’atteindre 100 000 rénovations énergétiques par an, orientées sur les passoires énergétiques, classées F et G. Une évolution inscrite dans le protocole d’accompagnement État-Mouvement Hlm 2018-2021, qui réaffirme l’engagement de "résorber la totalité des passoires énergétiques du parc social d’ici 2022".
Une ingéniérie financière efficace, mais en évolution
Cette dynamique de rénovation énergétique a été fortement soutenue par la mise en place en 2016 des prêts de haut de bilan (PHBB) par la Caisse des dépôts. Les PHBB ont donné lieu à une augmentation de 19% des projets de rénovation thermique et de 26% du nombre de logements changeant d’étiquette énergétique. La première enveloppe de 2 Md€, consacrée aux trois quarts aux rénovations énergétiques, a généré un effet de levier important dans le logement social, estimé à 7 Md€ d’investissements supplémentaires. En 2016-2017, 354 bailleurs en ont bénéficié, entraînant la rénovation énergétique de 165 000 logements, dont 108 000 ont changé de classe énergie.
Très attendue, la deuxième génération de PHBB, d’un montant de 2 Md€, sera commercialisée une fois la convention tripartite entre la CDC, l’État et Action Logement signée. Les conditions d’éligibilité à ce prêt restent encore à préciser, une partie des fonds étant sans doute orientée vers la construction neuve.
Les organismes Hlm rénovent chaque année plus de 100 000 logements
dont 65% gagnent au moins une classe énergétique.
© A. Toureau/Colombes Habitat Public
Dans le cadre de son Plan logement de 10 Md€, annoncé le 5 avril pour accompagner le Mouvement Hlm dans ses bouleversements actuels, la Caisse des dépôts prévoit également une nouvelle enveloppe d’1 Md€ de prêts à taux fixe, fléchés vers la rénovation thermique dès le mois de mai et qui pourront être combinés avec l’éco-prêt logement social, autre outil crucial de financement des organismes : il a permis la rénovation de 290 000 logements depuis 2009, pour un montant de 4 Md€ de prêts.
La CDC vient de confirmer qu’une enveloppe de 3 Md€, soit 600 M€ par an, va être débloquée dans le cadre du Grand Plan d’Investissement 2018-2022. Néanmoins, ses conditions d’octroi risquent d’évoluer en faveur d’un "optimum énergie/carbone à coût maîtrisé", selon les termes du protocole d’accompagnement État-Mouvement Hlm 2018-2021. Les trois-quarts des opérations ont jusqu’alors concerné des logements en étiquette énergie E, F ou G, avant travaux. Après rénovation, un tiers des bâtiments est classé B, 62% C et 6% D.
Depuis 2004, les autres prêts à l’amélioration de l’habitat accordés par la Caisse des dépôts (PAM, PALULOS et PRUAS), d’un montant de 15,5 Md€, ont entraîné la rénovation de plus de 2,58 millions de logements. Les PAM ont surtout permis de rénover des logements dont l’étiquette énergie était en classe C et D. En raison de l’obligation d’aboutir à une classe énergie C après rénovation, l’éco-prêt reste le moyen le plus adapté pour rénover les passoires énergétiques.
En complément, le dispositif des certificats d’économie d’énergie fait désormais partie intégrante de la stratégie financière déployée par les organismes dans le cadre de leurs rénovations énergétiques. Sur la période 2011-2014, ce dispositif a permis de déclencher plus de 25 Md€ d’investissements dans les travaux d’économie d’énergie, représentant plus de 2 Md€ d’économie annuelle pour les consommateurs.
Quel avenir pour les fonds européens ?
Premiers consommateurs en Europe de subventions accordées par le FEDER (Fonds européen de développement économique et régional), les bailleurs sociaux français ont rénové avec ces fonds près de 83 500 logements depuis 2007. Entre 2007 et 2013, 211 M€ de subventions ont ainsi généré 1,5 Md€ d’investissements. Pour la deuxième période du FEDER, entre 2014 et 2020, le montant des subventions s’élève à 370 M€, dont on escompte qu’ils généreront 2,6 Md€ d’investissements.
Une zone d’ombre plane sur la continuité de ce programme de subventions au-delà de 2020, notamment en raison du BREXIT. "La sortie de l’Angleterre de l’Union européenne et les problèmes budgétaires peuvent conduire la Commission européenne à mettre la priorité sur les pays les plus pauvres de l’Europe, commente Laurent Ghékière, directeur des Affaires européennes de l’USH. Dans ce contexte de raréfaction des fonds budgétaires, une réflexion approfondie est en cours sur le développement d’instruments financiers qui permettront de poursuivre le financement des investissements, non plus à fonds perdus comme c’est le cas actuellement, mais plutôt à travers des prêts spécifiques avec des taux d’intérêts très bas par le biais de la Banque européenne d’investissement. Cela aura pour conséquence un changement de modèle pour le montage financier des rénovations thermiques des logements sociaux", estime-t-il. La Commission européenne a présenté le 2 mai ses propositions budgétaires pour la période 2021-2027 qui confirment la réduction du budget affecté aux fonds structurels. En prévision, l’USH a fait entendre sa voix, estimant que "cette politique doit être préservée" et que "les fonds structurels doivent continuer à contribuer à la mise en œuvre sur les territoires de la transition énergétique. (…) L’USH souhaite un renforcement des mesures de soutien du FEDER en faveur de l’efficacité énergétique et du développement des énergies renouvelables pour le logement social, le soutien aux actions de lutte contre la précarité énergétique, le renforcement des compétences et le soutien à l’innovation".
Autant d’éléments qui restent à stabiliser pour être en mesure de poursuivre les rénovations énergétiques au rythme actuel et répondre aux attentes du plan de rénovation énergétique. D’autant que l’introduction de la réduction de loyer de solidarité cette année obère l’avenir. Elle conduit les organismes à questionner leurs capacités de financement pour mener à bien l’ensemble de leurs projets de rénovation. S’y ajoute le relèvement du taux de TVA de 5,5 à 10%, qui renchérit le coût des rénovations et contraint les organismes à revoir leurs arbitrages, notamment concernant leurs projets de réhabilitations. À ce jour, l’impact qui en résultera n’est pas encore connu.
