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Les plénières du Congrès : la politique du logement à l'épreuve des territoires AH

À mi-mandat du quinquennat du Président Macron, quels premiers bilans faire de la politique du gouvernement en matière de logement social ? Regards croisés des élus locaux.

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Depuis le début du mandat d’Emmanuel Macron, le logement social a été une des variables d’ajustement du budget de l’État, et, en dépit des contraintes financières, tous les territoires, au-delà des clivages politiques, ont fait preuve de beaucoup d’énergie pour produire du logement moins cher, lutter contre les inégalités. Ne serait-il pas souhaitable de redonner plus de pouvoirs aux territoires ? Sans aller jusqu’à la décentralisation, comme le revendique Ian Brossat, on pourrait, en matière de logement, parler de territorialisation avec, suggère la maire de Rennes, la mise à disposition d’une "boîte à outils" adaptée aux spécificités des villes pour mettre en place des solutions efficaces.

Mais opter pour une politique délocalisée ne doit pas pour autant enlever les fonctions régaliennes de l’État. "L’État est légitime à fixer des injonctions en matière de logement", affirme Nathalie Appéré. La preuve en est avec la loi SRU, un des outils de régulation nécessaire, car, comme le souligne Dominique Estrosi-Sassone "toutes les collectivités territoriales ne sont pas vertueuses en matière de logement social." "Or, s’il y a une urgence absolue à construire, l’État doit aussi partir de la réalité du terrain, à l’instar de l’Anru, qui examine les projets des maires, des EPCI, des métropoles, des habitants", affirme Olivier Klein.

Construire mieux et plus, une gageure ?

Si les participants s’accordent sur le fait que la loi ÉLAN va bien dans le sens du logement abordable pour tous, sa mise en place est controversée. Elle s’inscrit dans un calendrier qui n’est pas celui qui devait être suivi puisque précédée, de façon unilatérale, par les deux lois de Finances 2018 et 2019.

Richard Lioger, rapporteur de la loi ÉLAN avec Dominique Estrosi-Sassone, réagit en rappelant que ce texte a été promulgué à l’issue de six mois de débats au sein d’une Conférence de consensus et de longs débats parlementaires où 2 000 amendements ont été examinés. Il rappelle quelques mesures comme la possibilité de blocage des loyers à Lille et à Paris, la limitation à 120 jours de location de la plateforme Airbnb… Régulation jugée insuffisante par  l’adjoint à la Mairie de Paris qui compare les chiffres avec d’autres grandes villes européennes qui restreignent la sous-location à 30 ou 60 jours.

Pour la sénatrice des Alpes-Maritimes, "le gouvernement a mené une politique du rabot et s’efforce de trouver tous les moyens nécessaires qui existent pour montrer qu’il y a une baisse du déficit du budget de l’État, mais c’est au prix du logement social et des capacités d’investissement des bailleurs sociaux. Même si la clause de revoyure est intervenue, que se passera-t-il après 2022 ? Une étude de la Caisse des dépôts a calculé que l’endettement des bailleurs va passer de 160 Md€ à 300 Md€ d’ici vingt ans."

L’objectif annoncé par le gouvernement lors de la baisse des APL, était de passer d’un système d’aide à la personne à un système d’aide à la pierre. "Alors, s’interroge Ian Brossat, pourquoi l’État n’a-t-il prévu de verser au Fonds national d’aides à la pierre (FNAP) que 50 M€ en 2020 ? À titre d’exemple à Paris, lorsque la Ville investit 2,5€ dans un programme, l’État n’en verse qu’un." La stratégie de l’État s’appuie sur les bras armés de la CDC et d’Action Logement, grandes puissances financières. "Mais, fustige Nathalie Appéré, la dette ne remplacera jamais les fonds propres!".

Pour l’Anru, la situation peut paraître paradoxale car, d’une part, le gouvernement double son budget, ce qui lui permet d’annoncer aujourd’hui 300 projets validés et 7 Md€ engagés, et d’autre part, au travers des mesures (APL, RLS), freine la production de logements. Le président de l’Anru précise que les bailleurs  ont été accompagnés via une majoration (jusqu’à 100%) des subventions Anru accordées pour leurs démolitions.

Et la baisse de la production et la diminution des fonds propres redoutées sont bien réelles. "Nous ne tenons pas nos objectifs, déplore la présidente de l’Anah, y compris ceux de notre PLH, contractualisés depuis longtemps." L’adjointe au maire de Nice va plus loin : "La baisse des APL est une bombe à retardement car, via la RLS, elle instaure une pression durable sur la marge d’amortissement des bailleurs qui vont devoir revoir leur plan d’investissement." Mais il est encore difficile de mesurer l’impact de ces mesures sur l’équilibre financier des organismes à l’horizon 2040.

Dans les secteurs attractifs, les prix du marché privé s’emballent, les prix de la construction suivent et ce, au détriment de la production Hlm. Des solutions existent pour pallier ces difficultés. La mise en place du loyer unique, d’offices fonciers solidaires  et de baux réels solidaires, la servitude de mixités sociale dans les opérations immobilières ou encore des chartes partenariales public/privé sont de bons outils pour réguler les prix du marché., aux yeux des intervenants.

- La question de la maîtrise foncière

Si l’on considère qu’une des pierres angulaires à toute politique du logement est le foncier, cet aspect est peu évoqué dans la loi ÉLAN (trois articles). En réponse, le député de Moselle précise que tout le Titre 1 du texte est consacré à la libération du foncier, en direction des collectivités et sur leurs initiatives, qu’un propriétaire privé est exonéré de la taxe sur la plus-value s’il vend à un bailleur social et que l’État, jugé le moins bon cédant de ses emprises foncières, s’engage à accélérer les négociations.

"Si la question du foncier se pose bien sûr différemment suivant les territoires, selon Olivier Klein, elle relève de la volonté politique des maires ou des communautés d’agglomération qui sont parfois réticents à construire. D’où l’utilité des établissements publics fonciers qui peuvent intervenir et faire respecter la loi SRU."

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Ian Brossat et Nathalie Appéré

Revenu universel d’activité et APL

On sait que le nombre des non-recours aux prestations sociales est très important et tous s’accordent à dire que trouver un moyen pour que les personnes les plus en difficultés en bénéficient réellement est salutaire. Inclure l’APL dans le Revenu universel d’activité n’est pas une bonne solution. "Les APL ne sont pas des minimas sociaux, plaide Dominique Estrosi-Sassone, mais une des allocations les plus "redistributives" puisqu’elle permet la solvabilité des familles." Cette "fusion" ne doit pas se faire au détriment du droit au logement. En tout état de cause, "si on veut lutter contre le non-recours, complète Ian Brossat, en sachant que le nombre d’allocataires va inévitablement augmenter, comment peut-on rester à budget constant… ou alors, cela signifie que le montant des allocations diminue ?!"

Et les territoires détendus ?

Il est plus compliqué pour un bailleur d’intervenir dans ces territoires qui peuvent manquer d’attractivité pour de futurs résidents. Faut-il vraiment pousser les bailleurs à construire dans ces espaces qui sont bien souvent investis par le secteur privé ?

L’Anru accompagne les bailleurs, là aussi, sur la remise aux normes d’un patrimoine ou sur la reconstitution de l’offre qui ne va pas s’opérer de la même façon dans ces territoires. Il ne faut pas pour autant se désintéresser de la population qui vit parfois dans un patrimoine vieillissant et lui proposer un habitat neuf ou plus confortable. C’est pourquoi, pour Dominique Estrosi-Sassone, le projet de suppression du PTZ dans les zones rurales est un mauvais signal envoyé par le gouvernement à ces territoires.

La vente Hlm

Les organismes ont longtemps été frileux sur cette question. Faire en sorte que le locataire, qui habite son logement depuis des années, soit accompagné dans la démarche d’acquisition, devienne propriétaire et le transmette à ses enfants, est une bonne chose. C’est la volonté de gouvernement. "C’est aussi, relève Richard Lioger, une façon pour l’organisme, de reconstituer ses marges financières."

Olivier Klein appelle à la prudence : "si l’intention est juste, il faut vérifier que les moyens de l’acheteur soient suffisants pour l’acquisition mais aussi pour le paiement des charges. Il est essentiel que le logement soit en bon état et aux normes."

Les objectifs annoncés (40 000 logements/an) semblent difficiles à atteindre. Les biens vendus en priorité seront a priori, les maisons individuelles ou des logements sociaux situés dans les zones attractives, là où les locataires ont un certain niveau de revenus et les capacités financières nécessaires pour devenir propriétaires. "Mais pourquoi le gouvernement encourage-t-il la vente Hlm d’un côté et supprime l’APL accession, de l’autre ?", déplore Nathalie Appéré.

Les Villes de Paris et de Rennes restent opposées à la vente Hlm : dans la capitale, parce qu’elle n’a pas encore atteint le quota imposé par la loi SRU et que la rareté foncière ne lui permet pas de proposer une offre locative en retour ; à Rennes, car la ville a encore besoin de logements sociaux et préfère développer l’offre d’accession sociale. Sans oublier la question majeure soulevée par la présidente de l’Anah : "Comment passe-ton d’un patrimoine financé par les locataires et les aides publiques à un patrimoine individuel au bénéfice de quelques-uns ? Cette logique libérale n’est pas la mienne." Cette position n’est pas défendable pour Richard Lioger pour qui c’est risquer de paralyser toute évolution du patrimoine, qu’il soit celui de l’État, des collectivités ou des bailleurs sociaux.

Intervenants : Nathalie Appéré, présidente de l’Anah, maire de Rennes (PS) ; Ian Brossat, adjoint à la maire de Paris en charge du logement, de l’habitat durable et de l’hébergement d’urgence (PC) ; Dominique Estrosi-Sassone, sénatrice des Alpes-Maritimes (Les Républicains) ; Olivier Klein, maire de Clichy, président de l’Anru (PS) ; Richard Lioger, Député de Moselle (LREM).

Animation : Olivier de Lagarde, journaliste.