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Les rencontres du Congrès : gestion de la demande et des attributions, où en la réforme ? AH

La réforme de la gestion de la demande et des attributions, engagée en 2013, s’inscrit dans la durée et modifie les stratégies et pratiques des acteurs : EPCI, communes, bailleurs sociaux, Action Logement.

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"La réforme de 2013 territorialise la gestion de la demande et les politiques d’attributions sous l’égide des EPCI et de l’État, avec pour objectifs d’améliorer les processus de gestion de la demande, simplifier les démarches des demandeurs, favoriser les ménages à très bas revenus tout en préservant les équilibres territoriaux", indique Juliette Furet en introduction. Elle vise également à favoriser l’accès au logement des ménages prioritaires et à très bas revenus, tout en préservant les équilibres territoriaux. La loi ÉLAN ajoute la gestion en flux, la cotation de la demande et des mesures visant la mobilité. Quatre ans après, quels sont les acquis ?

Gestion de la demande

Nantes Métropole (630 000 habitants, 24 communes, 32 500 demandeurs) s’appuie sur un fichier commun partagé depuis 1997 et un partenariat avec quatorze opérateurs sociaux. "Depuis 2013, une Maison ressource de l’habitant, tête de réseau de l’information, notamment sur l’habitat social, reçoit et oriente les demandeurs, précise Audrey Blau, directrice de l’habitat. Dans le plan partenarial, nous avons travaillé sur l’homogénéisation de l’information avec les réservataires et les opérateurs sociaux. Chaque habitant de la métropole doit avoir le même niveau d’information, quelle que soit la commune."

À Orléans (270 000 habitants, 22 communes, 3 000 attributions par an, 10 QPV sur deux communes), la Maison de l’habitat, créée en 2004 sous l’impulsion des bailleurs sociaux, est un lieu commun et non unique d’enregistrement. Le territoire est émaillé de trente lieux d’accueil qui dispensent une information homogène : plaquettes et supports d’information, offre de logements sociaux, films d’animation. "Nous avons pu aller plus vite dans la mise œuvre du Plan partenarial validé mi-2018, grâce à ce travail en commun", se réjouit Sylvain Naudet, responsable du pôle parcours résidentiel.

Les bailleurs sociaux du Rhône, dont Grand Lyon Habitat, ont travaillé avec la Métropole sur le Plan partenarial de gestion de la demande et abouti, fin 2017, à 56 lieux d’accueil labellisés, mieux répartis à l’échelle de la métropole. "Un site Internet dédié "Logement social69.fr" développé par les bailleurs, l’État, la métropole et le fichier partagé donne trois niveaux d’accueil : généraliste (dépôt de la demande dans les mairies, les organismes, les maisons de la métropole) ; rendez-vous conseil avec des bailleurs et des collectivités ; aiguillage vers des travailleurs sociaux ou associations, précise Audrey Thura, directrice de clientèle. Nous avons gagné en transparence vis-à-vis des demandeurs. Le site est enrichi d’un portail professionnel pour les collaborateurs. Des sessions de formation communes pour les différents personnels de deux ou trois jours ont permis d’uniformiser le discours."

En Île-de-France, dans un contexte d’extrême tension, avec 720 000 demandeurs et 73 000 attributions, "la territorialisation des politiques de l’habitat n’est pas achevée, souligne Véronique Momal, directrice clientèle. L’intercommunalité est très émiettée avec une montée en puissance très lente de la métropole et les CIA (commissions intercommunales des attributions) sont à peine adoptées. Sans portage, les initiatives restent très locales, assises sur l’accueil par les communes qui y sont très attachées. Les acteurs assurent le socle administratif et, à part une incitation à la patience, il y a peu d’éléments à proposer au demandeur sur les délais, la cartographie de l’offre".

De son côté, l’Arosha a travaillé avec les organismes à l’élaboration de propositions communes aux EPCI, créé des outils d’information. Elle est à l’origine de la Maison de l’habitat, à Pau.

 

Les EPCI ont désormais obligation de définir un document d’orientation et de signer une CIA avec les bailleurs sociaux.

 

Les mutations

En Île-de-France, où 30% des demandeurs sont déjà logés, une des premières initiatives concernait la charte des mutations parisienne, élargie dans le cadre d’un accord entre l’État, l’Aorif, la ville de Paris, Action Logement. "Nous avons travaillé sur les parcours résidentiels à travers l’extension de ce protocole pour lever le cloisonnement des contingents et mis en place la Bourse Échanger et Habiter, en octobre 2018", précise Véronique Momal. Le locataire s’inscrit sur une plateforme et se met en relation avec un autre locataire du parc pour échanger les logements. Depuis juillet 2019, la bourse est étendue à l’ensemble de la région et 250 demandeurs ont pu échanger leurs logements.

À Nantes, 40% des demandes sont des mutations dont 28% sont satisfaites. L’idée est d’avoir des mutations priorisées pour les personnes en difficulté de paiement, vieillissantes ou en situation de handicap. Ce dispositif soutenu par la métropole, intégré à la conférence intercommunale du logement (CIL), a été élargi aux situations de sous et suroccupation. Des personnels dédiés vont chez les personnes et écoutent leurs besoins.

Sur le département du Rhône, 40% des 67 000 demandes sont des mutations. 60% des personnes qui venaient dans les lieux d’accueil étaient déjà locataires Hlm. La location active a été mise en place en avril avec des bailleurs volontaires dans l’expérimentation : l’idée étant de mettre un tiers de l’offre disponible sur Bienveo.fr pour les demandeurs de mutation. "On retient jusqu’à dix candidats pour une offre et trois en CAL. Nous y sommes parvenus grâce au fichier partagé et à la cotation. Une quinzaine de baux a été signée", précise Audrey Thura.

L’Arosha aborde la mobilité sous deux angles : traiter les situations prioritaires, expliciter les critères. Une charte inter-bailleurs permet le relogement en Anru. Par ailleurs, une bourse d’échanges a été créée en juin, en Gironde, avec des pratiques et une déontologie partagées entre les organismes et les partenaires.

"À Orléans, les mutations sont un sujet en devenir. La priorité porte sur celles bloquées à cause de l’état du logement. Nous avons fait appel aux Compagnons bâtisseurs et une quinzaine de mutations sont réalisées par an. Nous avons surtout porté attention aux demandes les plus anciennes", relève Sylvain Naudet.

Les politiques d’attribution

Les EPCI ont désormais obligation de définir un document d’orientation, de signer une CIA avec les bailleurs sociaux qui fixe des engagements en matière d’accueil de ménages prioritaires et à bas revenus avec notamment, un objectif de 25% de ménages du premier quartile à reloger hors QPV.

"Il fallait d’abord définir les fragilités du parc social, soutient Sylvain Naudet. La métropole comprend 20 000 logements sociaux dont seulement 2000, sans aucune fragilité, pouvaient être attribués à des ménages du premier quartile. Nous sommes à un taux actuel d’environ 10%. Toutes les communes ne peuvent pas faire les mêmes efforts d’accueil, cela dépend de leurs services et de la capacité du parc. On ne peut pas fixer un objectif important à une commune rurale qui dispose d’un bus par jour et possède juste une école. Par ailleurs, le PLAI, aujourd’hui trop cher, ne permet pas d’accueillir ces demandeurs."

La Métropole de Nantes a défini les ménages prioritaires de la CIL : ceux relevant du contingent préfectoral, les mutations, le relogement, le Logement d’abord, les premiers quartiles. Les réservataires ont convenu de réserver 25% des attributions globales à ces priorités et la CIL a réaffirmé la vocation généraliste du logement social. "Il s’agit d’arrêter la surconcentration des ménages fragiles et de laisser la main au territoire et aux opérateurs, affirme Audrey Blau. Nous n’avons pas de priorités territorialisées, ni par bailleur, ni par commune. Nous butons sur l’adéquation des ressources des ménages, notamment du premier quartile, avec la réalité des loyers. Dans des PLAI neufs à 6 euros du m2, ce n’est pas possible. Cela pose la question des priorités des priorités : comment préserver la vocation universaliste des Hlm ? Les élus ont fait le choix de ne pas s’orienter vers la cotation mais nous allons y travailler. Hors QPV, sur le premier quartile, nous sommes à 15%. Imposer 25% ne va pas se faire du jour au lendemain. La question du reste à charge est centrale. Il faut peut-être voir du côté de la nouvelle politique des loyers (NPL) dans le respect des équilibres des opérateurs sociaux. Il faut laisser les territoires innover".

En Nouvelle-Aquitaine, les territoires sont très hétérogènes avec des enjeux forts dans le Pays basque ou sur le littoral. Dès 2014, l’Arosha a travaillé sur la classification du parc social, avec l’agglomération de Pau et Bordeaux Métropole : l’objectif est la prise en compte de la fragilité du parc dans les orientations d’attribution. Les organismes ont rencontré les maires pour expliquer la réforme. "La CIA dans le Rhône s’est fixé un objectif de 25% mais c’est bien au bailleur qu’incombe cette responsabilité, indique Audrey Thura. Nous trouvons que le seuil du premier quartile est très bas. En QPV, nous accueillons déjà 75% des ménages des trois autres quartiles. 45% de notre patrimoine est en QPV, avec un taux de réservations important. Nous avons peu de sites avec des loyers bas en capacité d’accueillir ces ménages et devons faire attention qu’ils ne basculent pas."

L’Île-de-France est soumise à des dynamiques de ségrégation fortes. Le seul logement abordable est le logement social et les classes moyennes et modestes ne peuvent se loger dans le parc privé qui est au-dessus de 17€/m2. "On ne résoudra pas la question en ajoutant des priorités aux priorités alors que la production cale et que les attributions baissent, déplore Véronique Momal. Les bailleurs sont néanmoins mobilisés en faveur des ménages prioritaires qui représentent 30% des attributions et 20% pour les ménages Dalo, les deux-tiers étant logés à Paris et en petite couronne. Sur le premier quartile, on mettra du temps mais on peut regretter que cet objectif ne soit opposable qu’aux bailleurs."

Faut-il mieux objectiver les pratiques ? L’association des bailleurs du Rhône calcule la solvabilisation des ménages par le reste à vivre et le taux d’effort plutôt que par les revenus ; elle souhaite partager cette notion avec les réservataires, notamment les services de l’État. Un référentiel en Île-de-France propose également des règles communes.

Participants : Audrey Blau, Nantes Métropole ; Emmanuel Hemous, Arosha ; Véronique Momal, ICF Habitat La Sablière ; Sylvain Naudet, Orléans Métropole ; Audrey Thura, Grand Lyon Habitat.

Animation : Juliette Furet, USH.

 

Favoriser les ménages à très bas revenus tout en préservant les équilibres territoriaux.