L'Union sociale pour l'habitat
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Menaces sur le logement social et les politiques locales de l'habitat AH

Consacrée aux premiers impacts de la RLS et de la loi ÉLAN, la journée du Réseau des acteurs de l’habitat, qui a réuni plus de 400 participants à Paris, a mis l’accent sur quatre problématiques majeures : la réorganisation du tissu Hlm, la vente Hlm, l’avenir du modèle français du logement social et le rôle des collectivités territoriales.

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En ouverture de la journée "Quoi de neuf acteurs ?" du 20 mars dernier, le président de l’Union sociale pour l’habitat, Jean-Louis Dumont, a rappelé les enjeux auxquels le Mouvement Hlm est confronté : "Nous devons répondre aux besoins de ceux, de plus en plus nombreux et de plus en plus fragiles, qui attendent un logement." Plus de deux millions de ménages sont inscrits dans le système national d’enregistrement de la demande avec des situations parfois très spécifiques qui exigent un accompagnement et des adaptations pour prendre en charge des problématiques de santé mentale, de vieillissement ou de réinsertion. Cela nécessite de la part des organismes Hlm de développer, non seulement une offre abondante de logements abordables mais également de nouveaux services. Dans ce contexte, Jean-Louis Dumont a dénoncé les "ponctions", d’une ampleur inédite, sur les ressources des opérateurs. Il a aussi insisté sur la volonté du Mouvement Hlm de tenir compte du contexte des finances publiques dans le cadre de décisions concertées.

Un modèle économique discuté mais efficace

La déstabilisation du modèle économique du logement social créée par la réduction de loyer de solidarité (RLS) et la hausse de la TVA paraît d’autant plus regrettable aux acteurs que ce modèle fonctionne plutôt bien. L’étude  présentée par Guillaume Gilquin, responsable du service des études de la direction des prêts à la Banque des territoires, le confirme. Ce modèle a permis de quasiment doubler la production de logements sociaux entre 2008 et 2017 tout en consolidant la structure financière des organismes. Avec la limite liée à toute prévision, l’étude confirme également une inquiétude : les résultats d’exploitation et la capacité d’investissement des bailleurs se dégraderaient au cours des 20 prochaines années sous l’effet d’un prolongement de la RLS et de la hausse de la TVA. Une analyse partagée par le directeur des études économiques de l’USH, Dominique Hoorens. Lui aussi a rappelé quelques données clés. Les dépenses du secteur Hlm (exploitation, entretien, taxe foncière, autofinancement, remboursement des emprunts) représentaient 21 Mds d’euros en 2016 et ses investissements 17 Mds. Les mesures gouvernementales prévues dans la loi de Finances 2018 vont amputer ses ressources de 6 Mds d’euros sur trois ans. Une somme qui ne sera que partiellement compensée par les mesures d’accompagnement. "Au final, le secteur devra couvrir une perte de l’ordre de 4 Mds variable selon les indicateurs retenus." Qui plus est, indique Dominique Hoorens "les conséquences se poursuivront au-delà de 2020 en raison notamment du gel des loyers et de l’allongement de la durée de la dette".

Les premiers effets de cette politique gouvernementale se font déjà sentir avec le repli des mises en chantier et celui des projets futurs. Difficile dans ces conditions de faire face à une demande de ménages plus nombreux (+12% vs 2015) et plus pauvres (73% sont dans les trois derniers déciles de revenus par unité de consommation).  

Les collectivités locales à la diète

Ces évolutions interviennent à un moment où les collectivités locales, principaux partenaires des organismes Hlm, traversent, elles aussi, une période difficile sur le plan budgétaire en ayant perdu 20% de leurs dotations de fonctionnement ces dernières années. Une situation préjudiciable à la mise en œuvre des politiques locales en faveur du logement, de la mixité ou de la lutte contre l’étalement urbain. Selon le président de l’Assemblée des communautés de France (AdCF), Jean-Luc Rigaut, "toucher au logement social impacte toute la chaîne du logement avec le risque de rompre les dynamiques de développement des territoires." Caroline Cayeux, présidente de Villes de France, voit dans la baisse des ressources des organismes Hlm une menace sur les opérations Action Cœur de ville et les programmes de renouvellement urbain. "Des élus m’ont déjà fait part des difficultés des bailleurs sociaux à s’engager autant qu’ils le voudraient."

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Table ronde sur la vente Hlm avec, de gauche à droite, Daniel Biard, Patrick Baudet et Corinne Aubin-Vasselin. © D.Thierry

Le logement social démantelé ?

La table ronde consacrée à l’avenir du modèle français du logement social entre évolution, réforme ou démantèlement, a été l’occasion de vifs débats de la part des intervenants. La sénatrice des Alpes-Maritimes, Dominique Estrosi-Sassone, a ouvert le bal : "L’assèchement des ressources des opérateurs sociaux, l’obligation de regroupement et la vente de logements bouleversent le modèle économique. Le gouvernement a-t-il engagé une révolution qui irait à long terme vers une privatisation du logement social ?", s’interroge-t-elle. Sur la même longueur d’onde, le député de Seine-Saint-Denis, Stéphane Peu, considère que "les réformes du logement social accroissent l’anxiété sociale existante parmi les classes populaires qui n’ont que leur travail pour vivre." À l’instar d’autres intervenants, il réaffirme que le logement social a beaucoup évolué mais que "le business model de notre technocratie est celui de l’opération Icade qui a conduit à déconventionner des milliers de logements pour les mettre en vente et offrir une plus-value substantielle aux investisseurs privés." Avec à la clé, rappelle-t-il, "une hausse considérable des copropriétés dégradées".

Dans la logique des deux précédentes interventions, le secrétaire national de la Confédération syndicale des familles (CSF), Romain Biessy, a insisté sur la mission des Hlm qui est de créer "de la mixité sociale et de permettre à chacun de se sentir citoyen". Selon lui, les mesures de compensation du gouvernement "reposent sur l’emprunt, ce qui revient à envoyer l’addition aux générations futures." Les participants ont aussi fait valoir que la remise en cause du modèle économique impactera la capacité des bailleurs à entretenir et à rénover leur parc, notamment pour en améliorer les performances thermiques et réduire ainsi les charges des locataires.

Si le financement de la politique du logement coûte environ 42 Mds d’euros par an à l’État, il lui en rapporte 70 grâce aux ressources fiscales qu’il génère.

Et si les réformes étaient les bonnes ?

Au moment où la défense du modèle économique du logement social semblait faire l’unanimité, le député de l’Indre et rapporteur des crédits de l’hébergement et du logement, François Jolivet, a jeté un pavé dans la mare. "Je ne pense pas que le gouvernement souhaite la mort du logement social, mais ce dernier doit, comme d’autres secteurs l’ont fait, contribuer au redressement des comptes publics", a-t-il affirmé.  Puis il a ajouté : "Force est de constater que le modèle économique du logement social n’a pas toujours permis de construire des logements là où il y en avait le plus besoin." Il en appelle donc à mettre en place de nouvelles solutions et "à ouvrir, même modérément, le marché du logement social aux capitaux privés". Sur la mixité, le député de l’Indre pense qu’on peut l’atteindre avec ce que le gouvernement propose. Son idée est de prendre l’îlot comme périmètre de référence et d’en déconventionner partiellement le patrimoine pour y créer une diversité de statuts d’occupants.

La directrice générale de l’USH, Marianne Louis, est ensuite revenue sur la contribution du logement social aux comptes publics. Si le financement de la politique du logement, tous secteurs confondus, coûte environ 42 Mds d’euros par an à l’État, il lui en rapporte 70 Mds grâce aux ressources fiscales qu’il génère. En outre, a-t-elle ajouté, "le logement social apporte plus de 10 milliards de pouvoir d’achat supplémentaire par an aux locataires par rapport aux montants de loyers qu’ils auraient à payer dans le parc privé à conditions de logement équivalentes."

Le président de la Métropole Rouen Normandie, et président du Fonds national des aides à la pierre, Frédéric Sanchez, en a appelé à la négociation rapide d’un compromis raisonnable afin de clarifier l’environnement des acteurs qu’il juge beaucoup trop incertain. Mais il a également interrogé le Mouvement Hlm sur sa capacité à participer à la promesse de la mixité sociale ou à offrir des loyers réellement abordables pour accueillir dans le parc social les catégories les plus pauvres de la population.  

Des objectifs de ventes irréalistes

Si les journées "Quoi de neuf acteurs ?" du Réseau des acteurs de l’habitat permettent d’établir des diagnostics de l’actualité du logement, les intervenants se consacrent aussi beaucoup aux solutions d’amélioration du fonctionnement et des performances de l’habitat social. Ainsi, deux grands dossiers – la vente et les regroupements d’organismes – ont fait l’objet de riches échanges.

Présentée comme une solution pour compenser la ponction sur les ressources des bailleurs, la vente de logements Hlm est désormais facilitée par de nombreux assouplissements. Si ces dispositions techniques sont plutôt bien accueillies par les bailleurs, l’objectif gouvernemental de 40 000 ventes annuelles est loin de faire l’unanimité tant sur l’aspect quantitatif que sur sa finalité. Les intervenants les plus optimistes ne pensent pas qu’il soit possible de dépasser la barre des 20 000 logements vendus, ne serait-ce que parce que la part de logements cessibles est beaucoup faible que ce que l’on avance habituellement : de l’ordre de 1,6 à 1,7 million si on excepte les logements détenus depuis moins de dix ans, ceux en commune SRU, ceux peu performants énergétiquement et une grande part des logements implantés en QPV. En outre, ainsi que l’a souligné Stéphane Peu, l’obligation de vendre pour se financer ne convainc pas. Les acteurs redoutent qu’elle rende irréalisable l’objectif de mixité. "La vente c’est un fusil à un coup", dit Claire Delpech, responsable des politiques de l’habitat à l’AdCF. "Une fois vendus, les logements ne rapporteront plus de loyers aux bailleurs et ne permettront plus de satisfaire les besoins en logement dans la durée". Les collectivités locales qui se sont exprimées à la tribune – les métropoles de Lyon ou de Lille, notamment – ont clairement indiqué qu’elles s’intéresseraient de près aux plans de vente des organismes, à leur contenu et à leur cohérence entre eux et avec les besoins du territoire.

Les regroupements permettent d’augmenter la palette des outils proposés aux territoires.

Les regroupements en question

L’obligation de regroupement des organismes Hlm qui possèdent moins de 12 000 logements est une autre voie, définie par la loi ÉLAN, pour générer une baisse des coûts par la mutualisation, les économies d’échelle… Un premier bilan présenté lors de la table ronde qui lui était dédiée fait apparaître plusieurs tendances. Selon Pierre Quercy, chargé d’une mission d’appui sur les regroupements par le ministre de la Ville et du Logement, on dénombrait, fin mars, quarante projets de regroupements en cours concernant une centaine d’organismes et près d’un million de logements. Beaucoup de ces regroupements prennent la forme de sociétés anonyme de coordination (SAC). On constate aussi d’autres formes de regroupements telles que les fusions ou la constitution de groupes plus intégrés. Mais l’efficacité économique et sociale ou l’enjeu de proximité avec les collectivités locales ne dépend pas seulement de la taille ou de la forme juridique. Selon les différents orateurs, c’est leur management et leur organisation interne qui doivent assurer l’agilité du processus de décision et la diversification des compétences pour répondre à la diversité des demandes et des situations territoriales. La stratégie mise en place joue également un rôle décisif. Quant aux économies d’échelle et aux mutualisations, il a été indiqué qu’elles ne se concrétisent pas à court terme. Parfois même les dépenses augmentent dans un premier temps, par exemple dans le cas des investissements nécessaires à l’harmonisation des systèmes d’information. Par ailleurs, la création de grands groupes et leur éloignement des collectivités locales suscitent l’inquiétude des élus. Pour Jean-Michel Fabre, vice-président du Conseil départemental de Haute-Garonne, "la réorganisation peut être source de questionnements sur un certain nombre de sujets pour les élus : comment les regroupements s’articuleront-ils avec les politiques locales de chacun des territoires et garantiront-ils un bon niveau de dialogue avec les élus ?". "Ma crainte est de perdre un levier pour mener la politique de l’habitat de la collectivité et répondre aux demandes de logements des habitants", s’inquiète de son côté le maire de Saint-Nazaire, David Samzun, qui ne fait pas confiance au marché sur ce sujet. Peut-être a-t-il été rassuré par les propos du président du Réseau Batigère qui fédère 22 structures dédiées à l’habitat. Dominique Duband considère que "le territoire est le lieu où doivent se situer les centres de décision pour construire avec les élus les politiques urbaines et celles de l’habitat." À l’instar d’autres intervenants, il a souligné que les regroupements permettent d’augmenter la palette des outils proposés aux territoires, que les organismes pris isolément ne peuvent pas toujours mettre en œuvre : à titre d’exemple, l’accession sociale à la propriété, la création d’une société dédiée au logement intermédiaire, ou la mise sur pied de solutions originales de financement.

Clôturant la journée, Jean-Louis Dumont a exprimé toute sa volonté de surmonter les difficultés auxquelles est aujourd’hui confronté le logement social. "Combien faudra-t-il de drames comparables à celui de la rue d’Aubagne à Marseille pour prendre conscience, en certains lieux, que le logement social est une impérieuse nécessité. La mise en œuvre de la politique voulue par le gouvernement sur l’accueil des publics les plus fragiles exigerait de construire plus de 120 000 logements sociaux par an et d’en réhabiliter autant. Et si l’on veut de la mixité, il nous faudra aussi être en capacité d’accueillir d’autres publics que les ménages fragiles."

Pour en savoir plus : De nombreux documents et les vidéos des interventions et tables rondes de la journée sont accessibles à l’adresse suivante : http://www.acteursdelhabitat.com/
Contact : Dominique Belargent, USH ; Mél. : dominique.belargent@union-habitat.org


L’Opérateur national des ventes Hlm d’Action Logement

Chargée de mission à Action Logement, Laëtitia Leseure a présenté l’Opérateur national des ventes (ONV) créé en février 2019 pour faciliter l’accession sociale à la propriété. Ouvert à tous les organismes Hlm, il a reçu des propositions correspondant à 11 000 logements gérés principalement par les ESH (69%) et les OPH (28%), soit 71 bailleurs y compris des coopératives Hlm et des EPL. Plus des trois quarts se situent dans des immeubles collectifs et 15% sont des logements individuels. "Les critères de pré-sélection des propositions sont essentiellement les critères réglementaires (performance énergétique, détention dans le patrimoine depuis dix ans…) mais également des critères plus qualitatifs liés à la localisation du bien, à la qualité de l’immeuble et à la capacité d’acquisition des acquéreurs…", explique Laëtitia Leseure.