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Politiques d’attribution et intercommunalités : l'émergence incertaine d'un pouvoir d'agglomération AH

Le séminaire qui a réuni chercheurs et praticiens, le 14 juin 2019, à la Grande Arche à Paris, a permis de faire un point d’étape sur les résultats de la recherche "Attribution des logements sociaux, politiques de peuplement et intercommunalités : quelles recompositions ?". Les modalités de la montée en responsabilité des intercommunalités dans les attributions ont été au cœur des débats.

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La place des intercommunalités dans les politiques d’attribution et de peuplement est-elle en train de s’affirmer ? Les lois ALUR, Égalité et Citoyenneté (LEC), NOTRe, ÉLAN incitent les intercommunalités à s’emparer de ce sujet dans lequel les réservataires (État, communes, Action Logement) et les organismes Hlm sont historiquement impliqués. Ce questionnement est au cœur de la recherche lancée en 2018 "Attribution de logements sociaux, politiques de peuplement et intercommunalités : quelles recompositions ?". Elle est soutenue par l’USH, le CGET, le PUCA, la Banque des territoires et l’Institut Caisse des dépôts pour la recherche. Elle porte sur six terrains d’enquête intercommunaux : les métropoles de Bordeaux, Grenoble et Saint-Étienne ainsi que la Communauté urbaine de Dunkerque et les Communautés d’agglomération de Meaux et de Mulhouse. Toutes se sont dotées d’instances de gouvernance au travers de la conférence intercommunale du logement (CIL), ont élaboré une charte intercommunale d’attribution (CIA), un plan partenarial de gestion de la demande (PPGD). Jérôme Duchêne, directeur de projet auprès du directeur de l’Habitat, de l’Urbanisme et des Paysages, chargé de la réforme de l’attribution des logements sociaux, constate que "cette recherche intervient dans un contexte législatif qui confirme la montée en puissance des intercommunalités dans les politiques d’attribution de logements sociaux et les politiques de peuplement." Et d’indiquer qu’à fin 2018, 60% des CIL avaient déjà élaboré des orientations en matière d’attribution et 20% des intercommunalités s’étaient dotées d’une CIA. Le point d’étape de la recherche engagée sur les six terrains intercommunaux a révélé que si l’objectif de mixité sociale est partagé par tous les acteurs, les modalités pour l’atteindre sont parfois âprement discutées.

Attribution de logements sociaux et peuplement : des sujets nouveaux pour l’intercommunalité

Dans les territoires étudiés, la montée en responsabilité des intercommunalités sur les politiques d’attribution et de peuplement s’effectue à des rythmes différents en fonction de leur histoire institutionnelle, de leur aptitude à la mutualisation et des contraintes propres auxquelles ils sont confrontés. "La place de l’intercommunalité dans les politiques d’attribution et de mixité sociale est difficile à évaluer en raison des réformes trop récentes qui l’organisent", a indiqué Gilles Pinson, professeur de Science politique à l’IEP de Bordeaux. Elle apparaît nettement plus faible dans ce domaine que dans celui de la production et de la diversification du logement social sur le territoire intercommunal. Un premier résultat de la recherche permet de distinguer les intercommunalités marquées par une logique "communaliste" où, sur les questions d’attribution et de peuplement, prédomine l’influence des maires, de celles où s’exprime pleinement le poids, démographique et politique, de la ville-centre qui lui permet de porter avec plus d’efficacité des objectifs d’équilibre socio-spatial. En dehors de Grenoble et de Meaux, les intercommunalités étudiées se rapprochent davantage du type communalisme.

Par ailleurs, la recherche met en évidence le rôle de la technostructure intercommunale, peu étudiée jusqu’à présent. Là où elle est forte (Grenoble, Dunkerque, Bordeaux), elle se révèle en capacité de porter les enjeux et de promouvoir les objectifs de la réforme. Elle est notamment en capacité d’élaborer une ingénierie (observation, co-élaboration, évaluation) sur laquelle elle s’appuie pour documenter et rationaliser les débats avec les communes.

 

Dans tous les cas étudiés, on retrouve une volonté de rééquilibrer la présence des logements locatifs sociaux, concentrés dans certaines villes et quartiers.

 

Articuler les politiques intercommunales autour de l’habitat

Dans tous les cas étudiés, on retrouve une volonté de rééquilibrer la présence des logements locatifs sociaux, concentrés dans certaines villes et quartiers. Rémi Dormois, chercheur associé en science politique au laboratoire Environnement, Villes, Sociétés et co-responsable de la recherche en cours, met cependant un bémol à cette volonté : "Dans la mise en œuvre des politiques d’attribution, on en revient souvent à des logiques communales." Elles expriment la crainte des maires, notamment des petites et moyennes communes, d’accueillir des populations défavorisées sans toujours disposer des moyens pour les accompagner socialement.

Claire Delpech, en charge de l’habitat à l’Assemblée des communautés de France (AdCF), a notamment souligné la nécessité d’effectuer des "diagnostics partagés" de l’habitat et des peuplements puis d’articuler l’offre de services de la collectivité et son projet de territoire avec la politique de l’habitat. La responsable de l’AdCF a rappelé les éléments d’une politique de l’habitat efficace : "une volonté politique forte s’appuyant sur une technostructure intercommunale solide et un projet de territoire partagé".

25% d’attributions hors QPV : un objectif controversé

L’objectif, fixé par la loi Égalité et Citoyenneté, d’effectuer 25% des attributions hors QPV à des demandeurs du premier quartile de revenus, a fait l’objet de débats. Non sur le principe, mais sur l’adaptabilité de cet objectif à la diversité des territoires. Plusieurs objections ont été soulevées. Tel le risque de faire basculer un quartier hors politique de la ville en QPV en y logeant davantage de personnes défavorisées. S’est aussi posée la question de l’adaptation du parc social hors QPV où les logements locatifs sociaux sont généralement moins nombreux et plus chers car plus récents. S’est encore posée la question de l’exactitude du seuil du premier quartile : "Son calcul est basé sur les ressources déclarées par les demandeurs dans le formulaire de la demande, enregistré dans le SNE. Ces ressources sont la plupart du temps sous-évaluées car, en l’absence d’accompagnement, les demandeurs n’ont pas l’obligation de renseigner systématiquement toutes les informations", a expliqué Juliette Furet, responsable du Département des politiques sociales à l’USH. Grenoble-Alpes Métropole a d’ailleurs mis au point un dispositif de priorités multicritères qui intègre les ménages du premier quartile mais aussi d’autres ménages : par exemple, ceux relevant du droit au logement opposable, ceux en situation de handicap ou de perte d’autonomie, les ménages sans domicile en parcours d’insertion ou les personnes victimes de violences familiales. Par ailleurs, la mise en œuvre de l’objectif des 25% a été très largement considérée comme inadaptée aux territoires détendus où le parc privé demeure très accessible.

Le cas des refus de propositions d’attribution par les demandeurs

Suffit-il d’attribuer un logement hors QPV à un ménage du premier quartile, même avec un accompagnement social, pour que celui-ci l’accepte ? À Dunkerque, territoire détendu, sur 20 ménages parmi les plus fragiles, 18 ont refusé une attribution hors QPV. À Grenoble, territoire tendu, un T3 dans le quartier de la Caserne de Bonne - qui fait la fierté de la ville - a essuyé six refus en 2018. Malgré toutes les qualités de ce logement, sa situation n’offrait pas les services et aménités adaptés aux ménages qui vivent dans les quartiers d’habitat social. Yoan Miot, maître de conférences en aménagement et urbanisme à l’École d’urbanisme de Paris, a indiqué que les travaux sur le renouvellement urbain montrent que les ménages du premier quartile veulent le plus souvent rester dans leur quartier. Plusieurs participants ont aussi souligné à quel point la question des transports est cruciale et leur présence dans les quartiers résidentiels hors politique de la ville pas toujours suffisante.

Isabelle Kamil, cheffe du bureau du renouvellement urbain au Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET) et Jérôme Duchêne, n’en ont pas moins réaffirmé que "l’objectif des 25% était un plancher partout et qu’il n’était pas prévu de le remettre en cause. Cela implique un travail sur l’offre de logements très accessibles, un accompagnement social et une articulation avec le NPNRU."

Sur la même longueur d’onde, la chargée de mission du Défenseur des Droits, Béatrice Robert de Massy, a demandé un strict respect des 25% et constaté une discrimination "douce mais systémique sans que les acteurs en aient toujours conscience" dans les processus d’attribution. Elle se traduit par des délais d’attente plus longs et une offre plus restreinte pour les familles monoparentales et les populations immigrées hors Union européenne.

Thierry Asselin, directeur des politiques urbaines et sociales de l’USH, a cependant fait remarquer que "la part des ménages immigrés dans le logement social est nettement supérieure à celle du logement privé." Il est aussi revenu sur les aspects positifs de la LEC, qui conduit les acteurs à se mobiliser pour trouver des solutions pragmatiques pour les ménages les plus défavorisés en évitant leur concentration et en poussant à produire des logements à faible loyer hors QPV. Thierry Asselin alerte toutefois sur une approche purement statistique des 25% d’attribution hors QPV. À ses yeux, la solution consiste à "mettre tous les acteurs autour d’une table pour trouver ensemble les moyens d’atteindre les objectifs de la loi".

Pour en savoir plus : 

visionner la vidéo « Attribution des logements sociaux, politiques de peuplement et intercommunalités : quelles recompositions ? »

des actes du séminaire seront prochainement mis en ligne sur le site de l’Union sociale pour l’habitat.


Contacts : Juliette Furet et Dominique Belargent, USH.