L'Union sociale pour l'habitat
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Quelle lecture du projet de loi ELAN pour le Mouvement Hlm ? AH

Suite à la Conférence de consensus(1) qui a permis d’alimenter le débat sur l’avant-projet de loi ÉLAN, un texte comprenant 66 articles a été transmis au Conseil d’État, fin février. Il devrait être présenté au Conseil des ministres du 4 avril. Quelle lecture en fait le Mouvement Hlm ?

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Après des mois de débats plutôt agités avec les pouvoirs publics, des mesures – notamment la baisse de l’APL concomitamment à la baisse des loyers et la restructuration du tissu Hlm – qui déstabilisent le logement social, le projet de loi ÉLAN est fin prêt. Un texte qui reprend nombre de propositions du Mouvement Hlm, notamment en matière de maîtrise d’ouvrage sociale, et réaffirme dans son exposé des motifs la volonté du gouvernement de préserver le modèle social français et de lui conserver un développement ambitieux. "Cela peut sembler paradoxal, au regard des mesures annoncées antérieurement, et des incertitudes sur les conséquences de la mise en œuvre de la RLS pour les organismes, et notamment sur la lenteur avec laquelle se déploient les compensations", remarque le délégué général de l’USH, Frédéric Paul, qui se félicite de ces avancées. "Pourtant, regrette Marianne Louis, secrétaire générale de l’USH, ce texte, véritable boîte à outils – création de sociétés de coopération sous statut coopératif ou sous forme de société anonyme ou création de sociétés Hlm de vente – ne porte pas de stratégie. Il n’évoque aucun objectif ambitieux de production, et fait l’impasse sur le rôle des territoires dans l’élaboration des politiques publiques ou encore sur la loi SRU." Autant de sujets que le débat parlementaire devrait aborder.

Plus concrètement quelles sont les attentes du Monde Hlm et que propose le projet de loi ÉLAN ?

• Sur la production

Pour renforcer la maîtrise d’ouvrage sociale et inverser la tendance au recours à la VEFA, trois évolutions sont attendues par les organismes Hlm :

  • la suppression de l’obligation de concours pour leur permettre de candidater à armes égales avec les promoteurs lors d’une mise en concurrence et de maîtriser les délais et les coûts des opérations ;
  • la pérennisation de la conception-réalisation pour stabiliser un cadre qui a fait ses preuves ;
  • l’exonération de la soumission à la loi MOP, devenue inadaptée.

Message entendu par les pouvoirs publics. Le projet de loi ÉLAN (art. 28) permet la dérogation à certaines obligations relatives à la maîtrise d’ouvrage publique et à l’obligation de recourir au concours d’architecture pour les organismes de logement social. La possibilité de recourir à la conception-réalisation est prorogée jusqu’au 31 décembre 2021.

• Sur le tissu des organismes

La question du tissu des organismes, explicitement posée lors de la discussion menée dans le cadre du débat de la loi de Finances 2018, sera finalement traitée par voie législative dans le cadre de la loi ÉLAN, comme le souhaitait l’USH, et non par ordonnance comme initialement prévu. Ce mouvement de regroupement va parachever celui amorcé par les ESH et les OPH depuis plusieurs années. Diverses propositions ont été faites, notamment la création des communautés d’organismes, par les OPH, qui consiste à associer, autour d’un projet de territoire, des organismes pouvant être de statut différent et dont les périmètres d’action présentent une continuité territoriale – et à leur proposer un mode de coopération suffisamment intégré pour l’apparenter à un "groupe". Cette nouvelle structure permettrait de mettre en place une politique d’achats des biens et services, la mise en cohérence des Plans stratégiques de patrimoine (PSP), l’unité identitaire de ses membres, la circulation des moyens financiers. Le projet de loi ÉLAN (articles 25, 26, 27 et 28) détaille cette évolution du secteur du logement social, qui doit être effective d’ici trois ans, centrée sur la seule obligation pour un organisme de logements locatifs dont le patrimoine n’atteint pas 15 000 logements de rejoindre un groupe, qu’il soit piloté par un organisme Hlm, par une structure non Hlm ou encore par une société de coordination qui assurera les missions transversales sous forme de société anonyme ou de société coopérative. "Le concept d’organisme, explique le délégué général, va peu à peu s’effacer au profit du concept de groupe, groupe qui pourra d’ailleurs intégrer des SEM agréées. Les familles, sur lesquelles repose l’organisation du Mouvement aujourd’hui, vont être progressivement moins structurantes d’un Mouvement qui, élargi aux SEM, va devenir un Mouvement du logement social et plus seulement Hlm. Dans cette perspective, l’USH aura, selon lui, la charge d’organiser ce nouveau rassemblement des grands référents des groupes autour du sens du logement social de demain, tout en garantissant la migration d’un modèle organisationnel vers un autre modèle et veiller à l’éthique. Nous devons porter une réflexion systémique." Le projet de loi facilite aussi la circulation des capitaux entre les organismes, que l’USH avait mise en place avec la mutualisation en 2013. Il dote aussi les organismes de nouvelles compétences pour répondre à des besoins précis (ingénierie urbaine, services de gestion…), logées dans des filiales étanches avec des comptabilités séparées.

• La vente Hlm

Aujourd’hui, la vente Hlm, bien qu’encore marginale avec un volant de 7 000 à 8 000 logements vendus par an, est devenue un levier de l’accroissement de l’offre pour certains organismes, et une des voies de l’accession à la propriété. Le développement de la vente Hlm ne suscite plus aujourd’hui d’hostilité de principe, dès lors que les organismes Hlm en ont la maîtrise, que des mécanismes de sécurisation renforcés soient mis en place afin que les accédants soient en mesure d’assumer, dans la durée, leur nouveau statut, que le produit de la vente soit affecté au financement de logements PLAI pour reconstituer un stock de logements à bas loyers et que le devenir de la copropriété soit maîtrisé dans le temps.

Les pouvoirs publics veulent accélérer le tempo, à travers la vente de 40 000 logements par an (chiffre jugé non réaliste par l’USH), et en modernisant les modalités de la vente de logements locatifs sociaux (articles 29 et 30 du projet de loi). Et ce, en inscrivant dans les conventions d’utilité sociale un plan de vente qui listera les programmes que le bailleur envisage d’aliéner, en supprimant l’autorisation préfectorale en cas de vente entre organismes et en donnant la possibilité à des organismes ou à Action Logement de créer des sociétés de vente d’habitations à loyers modérés. Cette structure aurait pour vocation d’acheter des logements aux bailleurs désireux de vendre ; les logements restant gérés par des bailleurs sociaux tant qu’ils n’ont pas été vendus. Parallèlement, le projet prévoit de supprimer la possibilité, pour les communes, de préempter les logements sociaux des bailleurs.

• Sur le "Logement d’abord"

Pour renforcer le dispositif du "Logement d’abord", le Mouvement Hlm propose de mettre en place des moyens renforcés d’accompagnement social et de les inscrire dans le budget de l’État, de financer 10 000 logements accompagnés avec une montée en régime sur cinq ans. Le gouvernement entend renforcer les moyens de pilotage et d’organisation du dispositif d’accueil, d’hébergement et d’accompagnement vers l’insertion et le logement, destinés aux personnes sans domicile fixe ou éprouvant des difficultés à se loger et crée, à cet effet, de nouveaux outils pour transformer l’offre existante (art. 43).

• Sur la politique des loyers

Sur la base de la nouvelle politique des loyers introduite par la loi Égalité et Citoyenneté, l’USH avait déjà formalisé des propositions d’évolution permettant de mieux adapter les catégories de loyers aux revenus dans le stock, dès 2019, et de baisser ainsi certains loyers. Mais, compte tenu de la paupérisation grandissante des locataires, cela nécessiterait,  de pouvoir autoriser des révisions de loyers pour les baux en cours, tout en contrôlant l’évolution globale des loyers des organismes. Le projet de loi ÉLAN évoque une réforme de la fixation des loyers davantage liée aux capacités financières des ménages et non aux financements d’origine, tout en créant des mécanismes pour favoriser la mixité sociale. L’USH, quant à elle, souligne la nécessité d’être vigilant dans la phase de préparation des ordonnances sur le fait d’éviter d’aller vers une politique des loyers fonction des revenus.

• Sur les attributions

Pour gagner en transparence, l’USH a depuis longtemps plaidé pour une généralisation de la cotation, aujourd’hui expérimentée dans plusieurs territoires, tout en laissant aux acteurs locaux la capacité de définir les modalités opérationnelles. Elle a également proposé une gestion en flux des contingents, déjà mise en place dans certains départements ; elle a proposé l’évolution du rôle des commissions d’attribution des logements vers l’examen de l’occupation des logements pour favoriser la mobilité résidentielle, ajuster l’occupation des logements aux caractéristiques des ménages, ou orienter vers l’accession, via l’examen tous les six ans, des conditions d’occupation des logements.

Autant d’idées reprises dans ce projet de loi (articles 35 à 37) qui élargit les compétences de la commission d’attribution, nouvellement dénommée "commission d’attribution et d’examen de l’occupation des logements", instaure la cotation comme règle, simplifie la procédure d’attribution dans les Quartiers de la politique de la ville (QPV) et met fin au cloisonnement induit par le système de réservation actuel qui découpe le parc social en logements désignés par réservataire.

• Sur le PNRU

L’USH a fait de la question des Quartiers, une question prioritaire des élections présidentielles et avait réclamé un doublement de la dotation du NPNRU, de manière à pouvoir aller vers une transformation radicale d’un certain nombre d’entre eux et mettre la main à la poche au même titre qu’Action Logement. "Cela implique des politiques radicales de démolition, accompagnées de projets d’inclusion sociale dans les quartiers et de modalités de financement des démolitions incitatives, notamment pour les organismes et les collectivités les plus fragiles, pour éviter l’enkystement", rappelle Frédéric Paul. Dans le même temps, l’USH demande à l’État d’intégrer les populations des quartiers dans la ville et de s’impliquer plus fortement en matière de sécurité, d’éducation, d’emploi et de formation. "Or, souligne le délégué général de l’USH, les organismes Hlm les plus impliqués dans ces programmes sont déstabilisés par la loi de Finances 2018 et le volet réorganisation du tissu des organismes, inscrit dans le projet de loi ÉLAN, notamment les OPH, mettant à mal leur capacité d’autofinancement et d’emprunt". Plus d’une centaine de programmes d’intérêt national pourraient être menacés. C’est pourquoi, l’USH appelle l’État, qui a acté le doublement du programme, à réunir autour de la table tous les acteurs (Anru, CDC, CGLLS, Action Logement, USH, Fédérations) impliqués dans la question du financement des projets de rénovation urbaine et de la situation financière des organismes.

(1) Lire Actualités Habitat du 28 février page 4.

Les arrêtés sur la RLS sont enfin publiés

La mise en place de la RLS, issue de l’article 126 de la loi de Finances 2018, et appliquée obligatoirement par les organismes de logement social sur les loyers des ménages locataires, concomitamment à une baisse de l’APL du ménage à hauteur de 98% de la RLS, nécessitait la publication de textes réglementaires qui se sont fait attendre, renforçant un attentisme défavorable à l’activité du secteur. Finalement, un décret et deux arrêtés en date du 27 février, explicitant les modalités d’application du dispositif (plafonds de ressources mensuelles ouvrant droit à la RLS, montant mensuel de la RLS), ont été publiés au Journal officiel du 28 février 2018. Ce dispositif percute la situation financière des organismes, qui en supporte le coût (baisse des loyers et coûts des logiciels). Un mécanisme de lissage va permettre à l’État d’économiser 800 millions d’euros en 2018 et 2019, puis 1,5 milliard en 2020. Sa mise en œuvre, très complexe, opérationnelle au 1er février, nécessitera une opération de régularisation lors du quittancement de mai 2018. Une étude d’impact de cette mesure sera réalisée par l’USH.