© M. Habibi
Tout en restant une compétence de l’État, le champ de l’habitat connaît, depuis plus de 35 ans, un lent processus décentralisateur marqué par quatre moments clés. En limitant l’approche du secteur à la création du programme local de l’habitat (PLH), les lois de 1982 et 1983 ont décentralisé les compétences connexes de l’urbanisme aux communes et de l’action sociale aux départements.
Au tournant des années 1990 et 2000, émerge une consolidation du schéma des politiques locales qui promeut la montée de l’intercommunalité (loi Chevènement de juillet 1999), et donne une portée juridique croissante aux PLH d’agglomération (loi Solidarité et renouvellement urbains de décembre 2000). La loi relative aux libertés et responsabilités locales d’août 2004 pose la troisième pierre en organisant la délégation de la programmation des aides à la pierre, fondée sur le volontariat et la contractualisation entre les intercommunalités ou les départements, et l’État. Le succès du dispositif permet que, 16 ans plus tard, plus de la moitié de l’enveloppe délégable soit entre les mains de délégataires. Quatrième et dernier moment à ce jour, la loi ALUR de mars 2014 renforcera, à terme, l’interdépendance entre les PLH et les plans locaux d’urbanisme (PLU), en plaçant obligatoirement ces derniers à l’échelle intercommunale. Elle réforme également les politiques locales en matière d’attributions de logements sociaux(1) et donne aux intercommunalités une responsabilité de coordination en la matière.
Le paysage qui en résulte est fortement différencié, en fonction des compétences formelles, entre délégataires et non délégataires, entre les formes d’intercommunalités et les départements. Ces différences se manifestent aussi en termes de maturité de prise en charge du sujet, d’ingénieries et de moyens. Cette différenciation est encore renforcée par les écarts croissants entre les situations de marchés et de contextes locaux. Quant à l’Île-de-France, elle reste dans une situation spécifique, avec, dans la zone centrale, de fortes résistances à l’intercommunalité.
Contradictions persistantes et ambiguïtés
La montée en compétence de différents niveaux de collectivités s’accompagne toutefois du maintien entre les mains de l’État de l’essentiel des moyens et des réglementations concernant le secteur. Sur les 40 Md€ que le logement coûte annuellement à la puissance publique(2), moins de 6 Md€ renvoient à des mécanismes de décision locale. Trois moteurs principaux guident cette persistance.
D’abord un principe d’égalité et d’unité territoriale, qui justifie l’homogénéité des barèmes de calcul des aides à la personne ou les fondamentaux de la réglementation du logement social (plafonds de ressources, loyers, droit au maintien dans les lieux…). Ce principe fonde aussi la volonté d’assurer le maintien sur tout le territoire d’un droit au logement dont l’État se pose en garant.
Le deuxième fondement de cette concentration des moyens est la volonté de l’État de contrôler le secteur de la construction, d’importance stratégique pour l’économie nationale. La mobilisation des curseurs d’aides tels que le prêt à taux zéro ou la défiscalisation de l’investissement locatif montre bien en quoi les mesures prises en loi de Finances ont à voir avec les enjeux de préservation ou de relance de la production neuve et de l’activité qui en résulte.
Le troisième moteur de la prégnance de l’État est le plus contradictoire avec le processus de décentralisation : c’est la défiance à l’égard des collectivités locales. Elle s’exprime particulièrement lorsqu’il s’agit de promouvoir la mixité sociale : quotas de logements sociaux, obligations de territorialisation des attributions, et même politique de renouvellement urbain au travers de l’Anru.
Cette persistance, voire ce renforcement, des prérogatives de l’État, s’accompagne d’un recul régulier des moyens qu’il consacre à ces politiques : baisse des aides à la personnes, disparition des financements directs du logement social, rétractation de la présence et de l’expertise des services déconcentrés.
Elle n’échappe pas au constat récurrent des limites d’une politique nationale aveugle à la différenciation croissante des marchés locaux. La prégnance de ces marchés s’est affirmée et a rendu nécessaire une plus forte territorialisation qui reste à ce jour sommaire, fondée sur des zonages relevant d’une approche simpliste entre tension et détente.
Clarifier et simplifier la répartition des compétences
Si l’on reprend les termes du projet de nouvelle étape de décentralisation tels que formulés par les symboliques "4D" du projet de loi, ils renvoient, sur les sujets de l’habitat et du logement, à quatre registres de questionnements spécifiques et complémentaires.
Décentraliser signifierait transférer plus de compétences aux collectivités locales. Lesquelles et sous quelles formes ? Des transferts purs et simples ou une délégation élargie des compétences de l’État ?
Déconcentrer renvoie à une territorialisation affinée des prérogatives de l’État. Le terme en appelle aussi, plus concrètement, à la question des services déconcentrés, à leur capacité à accompagner l’action des collectivités locales là où le besoin s’en fait sentir. Il s’agit aussi de développer une meilleure capacité à contractualiser en combinant avec intelligence enjeux nationaux et expertise des situations locales.
Différencier est une façon de prendre acte plus explicitement de la diversité des territoires, aussi bien en termes de contextes et d’enjeux que de maturité, de volonté et de moyens de prise en charge des questions d’habitat.
Décomplexifier, enfin. Ce terme récemment ajouté aux intentions du projet semble fait pour le sujet qui nous intéresse ici. S’il est un domaine de politiques publiques pour lequel les enjeux de simplification et de lisibilité sont forts, c’est bien celui du logement et de l’habitat.
On peut, sans chercher l’exhaustivité, tirer de ces intentions au moins quatre registres de questionnements.
Le premier concerne la carte du territoire des prises de responsabilités. La géographie complexe issue de la délégation des aides à la pierre gagnerait à être simplifiée, explicitée et généralisée. Une hypothèse en la matière serait un bouclage de la carte assumant sur tout le territoire national le principe d’une délégation aux grands EPCI (métropoles, communautés urbaines et d’agglomération), tous dotés d’un PLH, et, par subsidiarité, à tous les départements, sur la base d’un Plan départemental de l’habitat (PDH) réformé et généralisé.
Des prises de responsabilité ainsi clarifiées ouvriraient un questionnement sur la qualification des compétences et responsabilités des niveaux de collectivité. La notion de “chefs de file’’ gagne-t-elle à être élargie à celle d’autorité organisatrice, comme le suggèrent plusieurs associations d’élus ? L’analogie avec le domaine des mobilités, séduisante à première vue, trouve pourtant vite ses limites car le logement et l’habitat reposent sur un ensemble plus complexe d’acteurs et d’opérateurs, très majoritairement privés, jusqu’aux ménages eux-mêmes, dont les choix résidentiels et patrimoniaux constituent le principal moteur des marchés.
Si les EPCI et les départements confirment leurs positions en première ligne, que reste-t-il au niveau régional ? Certains appellent à une transformation des comités régionaux de l’habitat et de l’hébergement (CRHH) pour en faire les lieux majeurs de la territorialisation des politiques nationales (répartition des enveloppes, définition des zonages, coordination...). Cela supposerait une évolution de leur gouvernance, donnant plus de place aux collectivités compétentes, aux opérateurs et aux financeurs. Cela pose aussi la question des grandes absentes des politiques de l’habitat que sont les Régions.
Enfin, l’évolution vers une telle architecture interroge le rôle des services déconcentrés de l’État. Entre injonctions technocratiques et retrait de l’expertise, leur positionnement est affaibli alors que l’appui historique qu’ils ont pu apporter aux collectivités moins dotées en moyens et ingénierie manque aujourd’hui. Là encore, ne faut-il pas penser ces services en termes de différenciation, entre un effacement confiant là où les collectivités ont les rênes bien en main et un accompagnement bienveillant ailleurs ?
Vers un élargissement du package compétences des collectivités
La mise en place d’une telle carte rénovée, sans constituer un big bang majeur, ajouterait une étape supplémentaire au processus décentralisateur, en prenant acte des acquis des deux dernières décennies. La réflexion des représentants des collectivités locales et des associations d’élus sur les composantes d’un package élargi de compétences comporte quatre sous-ensembles qui pourraient s’ajouter à l’existant. D’abord celui des aides à l’investissement des ménages (PTZ et investissement locatif), qui supposerait de réformer lourdement leurs mécanismes, afin d’introduire des modalités de contingentement et de définition d’enveloppes locales. Ensuite, celui des politiques et des financements du renouvellement urbain, une fois passé le coup parti de l’Anru-2. Quant à l’ensemble des responsabilités et financements liés à la mise en œuvre du droit au logement (Dalo et hébergement notamment), souvent évoqué, il reste loin de faire l’unanimité. Enfin, mentionnons le souhait, de nature plus juridique, de disposer d’une capacité de décision en matière d’encadrement du secteur locatif privé (loyers, permis de louer, location meublée touristique).
(1) Lire aussi pages 18-19.
(2) Dans l’acception large des aides au logement du compte du Logement.
"S’il est un domaine de politiques publiques pour lequel les enjeux de simplification et de lisibilité sont forts, c’est bien celui du logement et de l’habitat."
