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Recherche : qu'est-ce-qui fait bouger les communes SRU ? AH

Vingt ans après l’adoption de l’article 55 de la loi SRU, une recherche à laquelle l’USH participe tente d’appréhender les facteurs influençant l’atteinte (ou non) des objectifs par les communes concernées. Une variable se dégage nettement : la maturité de la politique locale de l’habitat à l’échelle intercommunale.

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"Comprendre, à l’aide d’approches quantitative et qualitative, pourquoi certaines communes atteignent leurs objectifs de production de logements sociaux tandis que d’autres n’y parviennent pas." Tel était le questionnement, reformulé le 17 septembre par Thomas Kirzsbaum, sociologue et chercheur associé à l'Institut des Sciences sociales du Politique (ENS Cachan-CNRS), lors d’un comité de pilotage(1) visant à faire le point sur la partie quantitative de la recherche, avant la rédaction du rapport final. Pour ce faire, l’équipe franco-américaine(2) a procédé à une analyse multifactorielle des données de 1155 communes concernées, sur cinq périodes triennales, entre 2002 et 2016. "Il est rare que l’on puisse reconstituer et mesurer, sur une aussi longue durée, les effets concrets d’une politique publique", souligne Dominique Belargent, responsable des partenariats institutionnels et de la recherche à l’USH. D’autant que les résultats font apparaître deux grandes tendances, en termes de volumes de logements produits et d’objectifs.

Le volume de production a régulièrement augmenté au cours des phases triennales étudiées, passant de 120 logements sociaux pour 1000 habitants pendant la première période, à 160 durant la dernière. Sur le plan de la réalisation des objectifs triennaux, la situation est plus contrastée mais orientée favorablement. Moins de la moitié des communes avaient atteint l’objectif pendant la première période triennale (49%), puis ce pourcentage s’est régulièrement élevé jusqu’à un pic de 63% durant la troisième période (2008-2010). Le rehaussement de l’objectif à 25% pour une partie des communes, suite à la loi Duflot de janvier 2013, explique que le taux de réussite soit retombé à 55% entre 2014 et 2016. Quant aux communes ayant produit moins d’un quart de leur objectif triennal, elles représentent 13% en 2014-2016 contre 25% auparavant, en 2002-2004.

Les facteurs influençant la production de logements sociaux

Pour comprendre les résultats contrastés entre les communes, les chercheurs ont tenté d’isoler l’influence de plusieurs facteurs : la maturité de la politique de l’habitat de l’EPCI auquel la commune appartient, la couleur politique de la commune, l’existence ou la proximité de grands ensembles en politique de la ville, des facteurs socio-économiques tels que le taux de pauvreté, le taux de propriétaires ou le taux de personnes âgées dans la commune, et également le taux de personnes étrangères et issues de l’immigration. La proximité des quartiers dans lesquels des émeutes se sont déroulées en 2005 a été également prise en considération.

Or, l’influence de ces facteurs n’a pas été la même selon les périodes triennales concernées. L’effet des variables se révèle le plus fort dans les communes des agglomérations hors des grandes métropoles.

Le taux de pauvreté incite-t-il à la production d’Hlm ?

Une analyse de chacune des périodes étudiées fournit de premières indications sur l’effet des variables utilisées pour expliquer le niveau de production de logements sociaux dans les communes. Contrairement aux attentes et à la tendance qui s’est affirmée au cours de toutes les périodes suivantes, les communes qui avaient voté le plus à gauche aux élections locales de 2001 ont produit moins de logements sociaux sur la période suivante que les communes dont le vote à droite avait été prédominant. Un résultat à prendre toutefois avec précaution, sachant que les réorientations de politique n’ont pas d’effets immédiats dans ce domaine.

Les résultats de cette période (2002-2004) montrent plusieurs autres corrélations. Le taux de pauvreté élevé favorise la production de logements Hlm alors que ce ne sera plus le cas dans les périodes suivantes. Les variables telles que le faible nombre de logements sociaux existants et la proportion importante de seniors semblent dissuader les édiles de construire des logements sociaux.

L’étude de la deuxième période triennale (2005-2007) inclut la variable ethnique des populations d’origine africaine et de leur taux de chômage ainsi que l’impact des émeutes de 2005 dans les communes qui en étaient plus ou moins proches. Les communes des départements les plus touchés par les émeutes ont produit une moindre quantité de logements Hlm, résultat qui reste valable jusqu’en 2014-2016. L’étude de la variable ethnique révèle que moins une commune compte d’habitants d’origine africaine et moins elle produit de logements sociaux. Cette corrélation se vérifie uniquement dans le groupe des petites agglomérations et non dans celui des métropoles.

Les variables telles que la proportion élevée de propriétaires occupants, de locataires du privé, de vacance et – plus surprenant – du taux de pauvreté, jouent défavorablement sur la production. Quant à l’impact du vote, il retrouve les orientations attendues, à savoir que les communes dont les habitants ont davantage voté à gauche à la présidentielle de 2002 sont celles qui produisent le plus de logements sociaux en rapport avec leurs objectifs. Enfin, contrairement à ce que l’on pouvait imaginer, les communes sanctionnées pour ne pas avoir produit suffisamment de logements sur la première période n’ont pas redressé la situation dans la deuxième. Cette absence d’effet dissuasif des sanctions se poursuit durant les périodes 3 et 4 et s’inverse à partir de 2014.

Les politiques locales de l’habitat boostent la production

La recherche montre que l’appartenance de la commune à un EPCI ayant construit une politique locale de l’habitat ambitieuse agit positivement sur la production de logements Hlm : la corrélation est d’autant plus forte dans le groupe des communes des plus petites agglomérations.

La variable du vote fondée sur la présidentielle de 2007 n’a d’effet que dans les communes ayant enregistré le plus fort niveau de vote à l’extrême droite (et se distinguent dans ce cas par une moindre production de logements sociaux).

La quatrième période, 2011-2013, confirme peu ou prou les tendances observées précédemment. Ce n’est plus tout à fait le cas entre 2014 et 2016 où des changements apparaissent. D’abord l’introduction de la variable sur le taux de demande de logements sociaux révèle que les communes où il est le plus important produisent davantage. Ensuite, par l’effet escompté des sanctions dans les communes carencées, celles sanctionnées pour leur production insuffisante dans la période 4 se mettent à produire davantage de logements que les autres communes. Autre changement, l’effet des émeutes de 2005 se renverse. Les communes des départements qui ont connu les troubles les plus sévères obtiennent des meilleurs résultats que les autres. Enfin, en dehors des cinq grandes aires métropolitaines, les communes avec la plus grande part de population d’origine africaine ont produit moins de logements sociaux pour 1000 habitants que les autres.

L’effet de l’immigration en débat

Les effets de la (très sensible) variable ethnique sur la production de logements sociaux sont sujets à interprétations. Ils tendraient à prouver "la récurrence de pratiques d’exclusion" plutôt dans les communes appartenant à des agglomérations situées hors métropole. "Les résultats mettent en évidence que les représentations de l’immigration peuvent être totalement déconnectées de la réalité de sa présence sur un territoire", estime Thomas Kirszbaum. Mais aux yeux du responsable de programmes de recherche au PUCA, François Ménard : "Aucun résultat vraiment clair ne se dégage sur cette variable et il faudra se méfier de conclure à l’exclusion parce que l’on construit peu de logements sociaux là où il y a peu de populations d’origine africaine ou parce que l’on en construit peu là où il y en a beaucoup". "Les maires risquent d’être pris dans un étau où ils auraient toujours tort", alerte François Ménard, en appelant à la vigilance quant au travail d’interprétation.

La variable du vote serait aussi à prendre avec précaution. Les chercheurs indiquent qu’elle agit surtout sur les taux extrêmes de production (faibles ou forts) et "essentiellement dans les petites unités urbaines et moins dans les autres", précise Thomas Kirszbaum.

L’effet des émeutes de 2005, comme celui de la politique des EPCI, sont pour l’essentiel circonscrits aux communes situées en dehors des cinq aires métropolitaines. Là où les communes sont souvent les moins pourvues en moyens pour conduire des programmes de construction, les EPCI peuvent avoir une fonction support décisive. Les auteurs signalent également que les sanctions à l’encontre des communes carencées ont commencé à avoir un impact positif sur la production après qu’elles aient été renforcées par la loi Duflot de 2013, mais aussi grâce à une prise de conscience progressive des maires de l’utilité de construire des logements sociaux pour leurs habitants. En outre, deux autres variables semblent avoir un effet constant sur la faible production de logements sociaux dans les plus petites agglomérations : le taux important de pauvreté d’une commune et la forte présence de seniors.

Ces résultats et leurs interprétations seront affinés au cours du dernier trimestre 2020, avant la publication du rapport final qui comportera également une analyse qualitative, réalisée par Thomas Kirszbaum auprès de plusieurs communes, et un chapitre comparatif avec les politiques de logement social conduites aux États-Unis. La chargée de mission du Défenseur des droits, Béatrice Robert de Massy, a souligné l’intérêt de cette étude sur "la longue durée qui permet de repérer les points d’inflexions mais qui exige un difficile travail d’interprétation."

Les résultats de cette recherche seront valorisés lors du colloque du 26 novembre 2020 sur les vingt ans de la loi SRU ainsi que par la publication de synthèses par les institutions qui ont soutenu cette recherche et la parution d’articles dans des revues anglo-saxonnes et françaises.

(1) Le comité de pilotage est composé des chercheurs et des cinq organisations qui soutiennent cette recherche : l’Institut pour la recherche de la Caisse des dépôts, le Plan urbanisme, construction, architecture (PUCA), Le Défenseur des droits, l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) et l’USH. La Fondation Abbé Pierre et l’AdCF se sont associées à ce travail.
(2) La recherche est conduite en collaboration avec Edward G. Goetz, professeur d’urbanisme à l’Université du Minnesota.

Contact : Dominique Belargent, responsable des partenariats institutionnels et de la recherche, Direction des Affaires publiques, de la Communication et du Digital, USH, Mél. : dominique.belargent@union-habitat.org