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Réseau des acteurs de l'habitat : vers un modèle français de vente de logements sociaux AH

Après une matinée consacrée aux dispositifs et aux effets des ventes massives de logements sociaux dans trois pays européens, la journée du Réseau des acteurs de l’habitat du 28 novembre 2019 s’est centrée sur la situation française. Elle a aussi permis d’enrichir les questionnements du futur programme de recherche sur la vente Hlm (2020-2023).

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La réforme de l’APL et l’instauration de la réduction du loyer de solidarité (RLS) ont créé les conditions d’une intensification des ventes Hlm, facilitée par les dispositions de la loi ÉLAN. Mais les retours d’expériences du Royaume-Uni, d’Allemagne et des Pays-Bas (voir Actualités Habitat du 15 janvier 2020) montrent que les dispositifs mis en place sont non seulement propres à chaque pays, mais sont évolutifs, adaptés en permanence. En Allemagne, par exemple, la massification n’a pu être opérée qu’en ouvrant le marché aux investisseurs privés pour compenser le nombre insuffisant d’acquéreurs parmi les locataires du parc social avec pour conséquence une hausse des loyers et une formidable réduction du parc social. Une évolution que les acteurs de l’habitat semblent unanimes à refuser pour la France. Leurs interventions ont dessiné en filigrane les contours d’un futur modèle français de la vente de logements sociaux.

Impacts des ventes sur l’autofinancement

Les organismes Hlm déjà engagés dans la vente ont posé des premiers jalons en association avec les collectivités locales. Les pratiques prennent déjà en compte les spécificités territoriales, les politiques locales de l’habitat, les responsabilités des acteurs vis-à-vis des acquéreurs, les besoins en financement des constructions et des rénovations de logements sociaux. Directeur général de l’OPAL, Jean-Denis Mège a témoigné de la démarche sur les territoires de l’Aisne où l’Office départemental est présent. Ainsi, à Soissons, en réponse à une demande de la collectivité de créer des logements en accession sociale, dans le cadre d’un PRU, la solution a consisté à transformer des petits logements (T2), trop nombreux dans le parc social existant, en T4, puis à les vendre. Le prix de vente, modeste (80 000 euros), a permis de financer la restructuration et de dégager une marge qui pourra être investie dans d’autres opérations. Par ailleurs, des ventes sont effectuées sur le patrimoine individuel. Un pavillon cédé à 80 000 euros produit une marge de 70 000 euros qui fournit les fonds propres pour trois logements neufs. Cependant, reconnaît Jean-Denis Mège, "tous les territoires n’ont pas ce potentiel de vente."

Premier partenaire financier du logement social, la Banque des territoires confirme que ce potentiel d’autofinancement bénéficie à court terme à la construction et à la rénovation. Le responsable du développement à la direction des prêts, Pierre Laurent, alerte cependant sur les risques à moyen et à long terme : "D’une part les logements vendus en premier sont “les pépites’’ faciles à vendre. D’autre part, les aléas du marché immobilier sur la durée auront des conséquences sur les stratégies de vente et, partant, sur l’équilibre financier des bailleurs." Il invite donc à trouver les moyens de prendre en compte ces incertitudes.

Quels changements pour les organismes Hlm ?

Avec un parc de logements sociaux composé à 83% d’immeubles collectifs, la vente Hlm aboutit fréquemment à la création de copropriétés, dans lesquelles les organismes Hlm sont appelés à rester présents y compris parfois à en assurer la gestion. Une situation qui peut compliquer leurs relations avec les autres copropriétaires. L’expérience de 1001 Vies Habitat tend à montrer que cette difficulté est surmontable. Selon Hervé Leservoisier, directeur des syndics de l’ESH, 1001 Vies Habitat gère environ 400 résidences en copropriété et délègue la fonction de syndic dans les deux tiers d’entre elles. Dans les autres, il choisit de remettre en jeu son mandat chaque année.

Des interrogations ont également été soulevées par rapport au statut des acquéreurs (locataires du logement social, du privé, etc.), à leur solvabilité et à la nécessité de sécuriser leur achat en effectuant des travaux qui leur éviteront de lourds investissements sur les vingt premières années. Martine Derobert, responsable Offres de services de l’Opérateur national des ventes d’Action Logement, souhaite "que la recherche évalue le parcours de l’accédant sur la durée afin de pouvoir mettre en œuvre d’éventuelles actions correctrices". Une préoccupation partagée par Eddie Jacquemart, président national de la Confédération nationale du logement (CNL) qui, tout en rappelant l’opposition de son organisation à la vente du logement social, considéré comme un bien commun, invite "la recherche à s’intéresser à la sécurisation financière des futurs accédants ainsi qu’aux possibles détournements des ventes Hlm par des marchands de sommeil." A également été évoqué l’intérêt d’observer les effets de la cohabitation entre accédants et locataires.

Les interrogations des collectivités locales

L’intensification des ventes Hlm suscite aussi inquiétudes et interrogations au sein des communes et intercommunalités. Les collectivités soulignent que la vente de logements, construits avec de l’argent public, risque de générer des plus-values au bénéfice des particuliers, voire d’investisseurs privés. Certes, le dispositif prévoit des clauses anti-spéculatives, mais sur une durée de cinq ans, considérée comme trop courte. La vente à des organismes de foncier solidaires (OFS) qui loueraient le foncier sous la forme de bail réel et solidaire (BRS) permettrait de maintenir la vocation sociale des logements dans le temps. Selon les participants, cette solution, prometteuse, doit encore être éprouvée. Les collectivités locales redoutent en effet de voir leur parc de logements accessibles se réduire, de passer sous les objectifs de la loi SRU ou de voir les objectifs de leur politique locale de l’habitat rendus inopérants. Si les logements Hlm bien situés sont vendus, comment attribuer 25% de logements hors quartiers en politique de la ville aux locataires du premier quartile de revenus (loi Égalité et Citoyenneté)? La politique de mixité sociale se verrait-elle ainsi remise en cause? Les bailleurs sociaux se veulent rassurants en expliquant que, réglementairement, ils peuvent se limiter à vendre une partie des logements d’un immeuble et contribuer ainsi à une mixité par le haut. En outre, selon Daniel Biard, président exécutif du groupe Polylogis et vice-président de la Fédération des ESH, "les ressources que les ventes fournissent aux organismes les aident à construire de nouveaux logements et donc à agir en faveur de la mixité sociale." Pour mémoire, elles rapportent entre 500 à 600 millions d’euros par an, "soit davantage que le Fonds national des aides à la pierre (FNAP)."

Les collectivités se posent aussi la question du devenir de ces nouvelles copropriétés dans un contexte national où, selon le ministère de la Cohésion des territoires, 18% du parc privé souffre de sérieux problèmes d’entretien.

Jean-Claude Driant, professeur à l’université Paris-Est Créteil, et Aïcha Mouhaddab, directrice de l’ARHLM Auvergne-Rhône-Alpes, ont attiré l’attention sur les effets différenciés des politiques de vente selon les contextes locaux. Les catégories de territoires tendus et détendus ne sont pas suffisantes pour rendre compte de ces politiques dont l’efficacité est liée à leur ancrage local. La vente de logements sociaux dans des grandes villes peut s’avérer rémunératrice mais bénéficier à des acquéreurs hors logement social et, compte tenu des prix du foncier, rendre compliquée la réalisation de nouvelles constructions. En zone détendue, les ventes peuvent s’avérer difficiles en raison d’un marché privé très abordable. Mais dans tous ces cas, des contre-exemples existent. Quant aux impacts sur le marché immobilier local, ils vont dépendre, là aussi, des contextes locaux et pas uniquement du niveau de tension sur le territoire.

Revoir les coordinations territoriales

La question de la gouvernance des politiques de ventes entre les communes, les intercommunalités, les bailleurs et l’État interroge l’ensemble des acteurs. Claire Delpech, en charge de l’habitat à l’AdCF, rend compte d’une inquiétude exprimée par les collectivités : "La réduction du nombre de bailleurs risque de déconnecter les centres de décision des politiques publiques locales et de voir le produit des ventes d’un territoire affecté à un autre territoire." Cette remarque souligne la nécessité de renforcer la coordination entre bailleurs et intercommunalités pour harmoniser les plans de vente des premiers avec les politiques locales des secondes. Parmi les outils de coopération évoqués figurent les conventions d’utilité sociale (CUS). "Jusqu’à présent, l’association des collectivités à l’élaboration des CUS n’a pas atteint le niveau espéré", a confié Claire Delpech. Pour sa part, le directeur général de la Fédération des offices publics de l’habitat, Laurent Goyard, se félicite que la loi ÉLAN ait maintenu, après quelques tergiversations, "un droit de regard des collectivités sur les politiques de vente des bailleurs." D’ailleurs, la métropole lyonnaise coordonne les réunions préparatoires et intervient dans l’approbation des plans de vente définitifs intégrés aux CUS. Autre outil de coopération mis en œuvre, les chartes de la vente Hlm. Inspirée de l’exemple lillois, Clermont Auvergne Métropole a établi une charte en collaboration avec les organismes de son territoire. Selon Bertrand Buttet, directeur de l’habitat et de la politique de la ville, "ce document n’a pas de portée juridique, mais il offre un espace de débat pour confronter les contraintes et mener une collaboration plus intelligente. L’objectif est d’éviter les effets négatifs induits par les ventes Hlm."

En conclusion, la secrétaire permanente du Plan urbanisme, construction, architecture (PUCA), Hélène Peskine, s’est interrogée sur la difficulté de remplacer les logements vendus par de nouvelles constructions dans un contexte de zéro artificialisation des sols et de lutte contre l’étalement urbain. Les observations, remarques, constatations et interrogations relevées lors de cette journée permettront d’orienter le travail des chercheurs sur les problématiques auxquelles sont confrontés les acteurs de l’habitat. Elles ont aussi commencé à dessiner les futures caractéristiques d’un modèle français de la vente Hlm visant à préserver le parc social et à éviter les effets pervers observés dans d’autres pays européens.

Pour en savoir plus : Les actes et les vidéos de la journée sur La vente de logements sociaux à l’épreuve de la recherche française et européenne sont accessibles sur le site du Réseau des acteurs de l’habitat : www.acteursdelhabitat.com

Contacts : dominique.belargent@union-habitat.org et cecile.chopard@union-habitat.org

Appel à manifestation d’intérêt vente Hlm (2020-2022)

Les acteurs (organismes Hlm, groupes d’organismes, ARHlm, collectivités locales) qui le souhaitent, peuvent s’impliquer dans la recherche sur un thème de leur choix. Ils peuvent proposer un ou des terrains d’étude et/ou l’accueil de chercheurs et/ou encore un financement même modeste de la recherche.

Les candidatures sont attendues pour le 27 février 2020. Le séminaire de lancement de la recherche se déroulera le 8 juillet 2020.

L’AMI est disponible sur :

https://www.union-habitat.org/centre-de-ressources/innovation-prospective/appel-manifestation-d-interet-pour-le-programme-de l