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Revitaliser des centres-villes et développer une offre de logements Hlm AH

Reconquérir les centres-villes des villes moyennes est une des ambitions poursuivies par la loi ÉLAN n° 2018-1021 du 23 novembre 2018. La première mesure phare du nouveau dispositif de revitalisation des centres-villes est la création d’une catégorie d’opération intitulée l’opération de revitalisation de territoire (ORT). Panorama des outils juridiques susceptibles d’être mobilisés dans le cadre d’une ORT et retour sur le rôle déterminant des organismes Hlm.

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Partant du constat d’une perte de dynamisme et d’attractivité des villes moyennes, la loi ÉLAN vise à donner aux élus locaux les moyens de revitaliser les centres-villes par la réhabilitation des immeubles anciens, souvent vétustes, pour remettre sur le marché une offre de logements adaptés mais aussi par la revitalisation de l’offre commerciale dans ces territoires. Ces projets sont notamment accompagnés par l’État dans le cadre du plan Action cœur de ville pour les 222 villes moyennes sélectionnées en mars 2018.

Initialement composé d’un unique article (article 54 du projet de loi), le volet s’est considérablement enrichi au cours des débats parlementaires et comporte désormais 17 articles (articles 157 à 174 de la loi ÉLAN).

La logique du texte repose sur une approche complémentaire avec, d’une part, la mise en place de moyens d’intervention en centres-villes, et d’autre part, la restriction des extensions commerciales en périphérie et vient à contre-courant de plusieurs décennies de laisser-faire en matière d’implantations commerciales. La loi entend promouvoir un rééquilibrage des territoires en matière commerciale avec un mécanisme de régulation par les pouvoirs publics des activités commerciales en périphérie.  

Qu’est-ce qu’une ORT ?

  • Une nouvelle catégorie d’opération codifiée au CCH

Le volet revitalisation des centres-villes de la loi vient modifier le Code de la construction et de l’habitation et intègre au sein de son chapitre III, relatif aux opérations programmées d'amélioration de l'habitat (OPAH), une nouvelle catégorie d’opération : les ORT.

  • Un projet global de territoire

L’ORT est définie par son objet. Cette opération doit permettre la mise en œuvre d’un projet global de territoire, destiné à adapter et moderniser le parc de logements et de commerces ainsi que le tissu urbain existant (article L. 303-2 du CCH). Le projet global de territoire doit favoriser la mixité sociale, le développement durable, l’innovation dans les secteurs du commerce et de l’artisanat.

Aux côtés des OPAH portées par l’Anah qui demeureront, l’ORT présente l’avantage de faire converger, dans un seul projet, l’ensemble des outils permettant une mobilisation des moyens encore plus efficace pour répondre aux différents enjeux de développement local (mobilité, services, habitat, développement économique, etc.). L’objectif poursuivi par le législateur est d’articuler, dans un contrat, des politiques par nature sectorielles et, au-delà d’une simple action isolée sur le commerce, d’intégrer le commerce dans un véritable projet urbain où les liens avec les autres fonctions (logements, activité tertiaire, activités culturelles, aménagements urbains, transports…) seront assurés. L’articulation de ces différentes politiques se traduit notamment par le fait que la signature d’une convention ORT a pour effet de donner pouvoir au préfet de suspendre les nouveaux projets commerciaux en périphérie des secteurs d’ORT, après une analyse, au cas par cas, au regard des circonstances locales (chômage, vacance commerciale, etc.) et à la demande de la collectivité.

Comment se traduit une ORT ?

  • Un contrat intégrateur unique

L’ORT se traduit par un "contrat intégrateur unique" (étude d’impact du projet de loi, page 327), permettant ainsi de prendre en compte dans un document unique, contractuel, des actions relevant de différentes dimensions (habitat, urbanisme, commerces, économie, politiques sociales) dont la mise en œuvre doit être coordonnée.

Le contenu de la convention d’ORT revêt un caractère obligatoire très opérationnel. Elle doit impérativement préciser le projet économique, urbain et social, le périmètre intégrant nécessairement un ou plusieurs centres-villes, le calendrier et le plan de financement.

  • Un partenariat élargi

Ce dispositif n’étant pas exclusif du plan Action cœur de ville, toute commune ou tout EPCI peut décider de contracter une ORT avec l’État pour autant que les enjeux de territoire et les critères d’éligibilité à un tel dispositif soient réunis.

La convention ORT est signée entre l’État, ses établissements publics (Anru, Anah, etc.) et un établissement de coopération intercommunale à fiscalité propre et tout ou partie de ses communes membres, ainsi que toute personne publique ou tout acteur privé susceptible d’apporter un soutien ou de prendre part à la réalisation des opérations prévues par la convention. La liste des parties au contrat est donc largement entendue de sorte qu’un organisme Hlm peut être signataire d’une convention d’ORT.

  • L'organisation d'une concertation publique

Une concertation publique peut être engagée à l'initiative de l’EPCI à fiscalité propre concerné préalablement à la signature de la convention.

 

Un organisme Hlm peut être signataire d’une convention d’ORT.

 

Quelles sont les actions possibles dans le cadre d’une ORT ?

La vocation de l’ORT étant de coordonner des interventions foncières et immobilières sur l’ensemble des leviers de développement local (habitat, commerces, bureaux, services publics, aménagements extérieurs), les actions susceptibles d’être poursuivies en ORT sont variées, laissant une grande marge de manœuvre pour les collectivités au cas par cas, en fonction des données du territoire.

Assimilée à une OPAH lorsqu’elle en prévoit toutes les actions (article L. 303-1 du CCH), l’ORT peut avoir pour objet la réhabilitation du parc immobilier bâti pour le remettre à un niveau de confort et de mise aux normes et garantir ainsi une offre de logements supplémentaire. Cette assimilation à une OPAH permet à l’ORT de bénéficier des mêmes effets juridiques (accès aux aides Anah en particulier), dès lors que la convention d’ORT comporte l’ensemble des dispositions prévues dans les conventions Anah. Les centres des villes moyennes concentrant un grand nombre de logements vides et parfois insalubres, le texte prévoit également qu’une ORT peut porter sur l’utilisation des dispositifs coercitifs en matière de lutte contre l’habitat indigne sachant que, par ailleurs, et indépendamment des ORT, la loi ÉLAN contient un volet spécifique sur le sujet pour permettre la remise sur le marché d’une offre de logements de qualité en renforçant les moyens de coercition des pouvoirs publics à l’encontre des marchands de sommeil.

Aux actions de réhabilitation du parc immobilier bâti, de reconversion de sites industriels, administratifs ou militaires et d’amélioration de l’offre de logement, s’ajoutent des actions sur l’aménagement des espaces et des équipements publics de proximité afin de répondre à des besoins d’accessibilité, de desserte et de stationnement pour les commerces de centre-ville, de mobilité, ainsi que l’engagement de mobiliser les nouveaux documents d’urbanisme pour favoriser la mise en œuvre du projet.

Des actions destinées à moderniser ou à créer des activités ou des animations économiques, commerciales, artisanales, touristiques ou culturelles peuvent également être poursuivies pour renforcer l’offre commerciale de centre-ville.

Le volet logement et le rôle des organismes Hlm en ORT

  • Signataire de la convention ORT

Les organismes Hlm peuvent être signataires d’une convention ORT dès lors qu’ils sont, comme l’exige le texte, "susceptibles d’apporter un soutien ou de prendre part à la réalisation des opérations prévues par la convention" (article L. 303-2, alinéa 2 du CCH). Le texte ne précise pas la nature du soutien ou de la participation. On peut considérer qu’il s’agira d’une contribution financière ou d’une participation à une opération (terrains, etc.). En revanche, le texte pose une limite à un tel engagement contractuel. La loi ÉLAN précise en effet que "la possibilité pour une des entités d'être signataire de la convention est subordonnée à la condition que cette adhésion ne soit pas susceptible de la mettre ultérieurement en situation de conflit d'intérêts" (article L. 303-2, alinéa 3 du CCH). Il conviendra d’être vigilant sur la faculté d’un organisme Hlm d’être désigné comme opérateur sur des actions auxquelles il pourrait être partie prenante au titre de la convention ORT.

 

Les actions des ORT demeurent circonscrites à des interventions sur le parc existant.

 

  • Intervenir sur le foncier : droit de préemption renforcé automatiquement

La mise en place de l’ORT instaure automatiquement, sur son périmètre, le droit de préemption urbain renforcé (prévu à l'article L. 211-4 du Code de l'urbanisme) et du droit de préemption sur les fonds artisanaux, les fonds de commerce, les baux commerciaux et les terrains faisant l'objet de projet d'aménagement commercial prévu à l’article L. 214-1 du même Code. Le droit de préemption renforcé élargit le champ des biens susceptibles d’être soumis à la préemption, notamment pour permettre l’acquisition de lots de copropriétés ou d’immeuble bâti (depuis plus de quatre ans). Ce droit pourra être utilement délégué à des organismes Hlm en vue de développer du logement social, répondant ainsi à l’objectif de mixité sociale devant être poursuivi dans le cadre d’une ORT.

  • Réhabiliter, rénover et remettre aux normes des programmes de logements : maîtrise d’ouvrage directe des organismes Hlm

En matière d’habitat, compte tenu d’un contexte urbain de centre-ville, les actions en ORT demeurent essentiellement circonscrites à des interventions sur du patrimoine existant. Il s’agit des programmes de rénovation et de réhabilitation de l’offre existante dans un souci de renforcement de la mixité sociale pour lesquelles les organismes Hlm sont en capacité d’intervenir au regard de leurs missions et de leurs compétences. Ces interventions présentent toutefois des spécificités - voire certaines complexités - en raison notamment du caractère patrimonial de certains bâtiments de centre-ville auquel peuvent s’ajouter d’importantes pathologies. Un tel contexte est de nature à renchérir les coûts de réhabilitation et à rallonger les délais d’éxécution des opérations en ORT. Deux nouveaux dispositifs de la loi ÉLAN peuvent dans ce cas être utilisés pour fluidifier les opérations en ORT, sans pour autant être exclusifs de ce nouveau dispositif. Le premier concerne les opérations de traitement de l’habitat indigne dans les secteurs protégés, pour lesquels la portée de l’avis de l’architecte des Bâtiment de France (ABF) est modifiée. De conforme, l’avis de l’ABF devient simple, ce qui signifie qu’il ne s’impose plus à l'autorité compétente qui ordonne la délivrance du permis. Le second dispositif permet de soustraire les opérations de réhabilitation à l’obligation de créer des stationnements afin de favoriser la rénovation de l'habitat existant en zone tendue, notamment dans des centres-villes de villes moyennes, y compris pour celles qui ne sont pas incluses dans le périmètre d'une ORT.

Instaurée à titre expérimental et pour une durée de cinq ans, une innovation juridique, circonscrite quant à elle à l’ORT, mérite d’être soulignée en matière d’autorisations d’urbanisme. En effet, dans le cadre d’un périmètre ORT, un permis d’aménager peut être délivré alors même que son assiette porte sur plusieurs unités foncières non contiguës. Le caractère multisite reconnu provisoirement est en effet plus adapté à la promotion des actions sur plusieurs parties du territoire inclus dans une ORT. Un opérateur peut intervenir sur des linéaires ou des zones commerciales ou artisanales diffuses, sur la base d’un seul permis. On perçoit néanmoins déjà le risque lié à la solidarité juridique entre plusieurs opérations immobilières pour l’obtention d’une autorisation d’urbanisme en cas de contentieux.

  • Intervenir sur les commerces et encourager les opérations immobilières "mixtes" : mise à profit de la "nouvelle" compétence en matière de commerces des organismes Hlm

La préservation, voire le développement des rues marchandes où le commerce et l’artisanat de proximité constituent un point important pour l’attractivité d’un centre-ville rénové est encouragé dans le dispositif ORT. L’animation des pieds d’immeuble en est un levier incontournable. La loi ÉLAN donne compétence aux organismes Hlm pour acquérir, construire, louer et vendre des commerces que ces derniers soient accessoires ou non d’un immeuble de logements. Cette "nouvelle" compétence prévue à l’article 88 de la loi ÉLAN pourra notamment être utilisée en ORT.

En outre, les opérations immobilières « mixtes » logements-commerces sont spécifiquement encouragées et, pour cela, sont exemptées d’autorisation d’exploitation commerciale dès lors qu’elles répondent à certaines conditions de répartition entre ces fonctions.

Thème : Urbanisme.

Contact : Céline Chabot, Direction juridique et fiscale ; Tél : 01 40 75 78 60 ; Mél : ush-djef@union-habitat.org