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SIEG-Hlm : l'Europe protège les missions d'intérêt général AH

S’il n’est pas de compétence européenne, le logement social est néanmoins soumis aux principes fondamentaux des traités européens, notamment en matière de politique de concurrence, de marché intérieur et de gouvernance économique. Mais sa qualification de service d’intérêt général (SIG) lui permet de se prévaloir d’exceptions, encadrées et conditionnées, au droit européen afin de satisfaire les besoins des citoyens. La journée professionnelle du 28 janvier 2020, intitulée "Quand l’Europe protège le bon accomplissement de vos missions d’intérêt général", avait pour objet de "décoder" le cadre d‘intervention des organismes Hlm au sein de cet encadrement communautaire.

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L’Europe recherche un équilibre entre la protection des droits, reconnus en matière de logement, et l’application des règles de concurrence, notamment le contrôle de la légalité des aides d’État perçues par les entreprises chargées de rendre un service public. Dès lors, en "encadrant" l’activité des organismes Hlm, l’Europe protège leur activité.

Les traités européens ont pour but originel d’établir un marché commun où la concurrence est libre et non faussée. Dans ce contexte, la place qu’occupent les services d’intérêt général n’a cessé d’évoluer. Si l’Europe fonctionne par compétences déléguées par les États membres (pas de compétences, pas d’action européenne), le droit de la concurrence est une compétence pleine et entière de la Commission européenne qui légifère, notamment sur les aides d’État. Des aides interdites par les traités européens, mais que les États peuvent allouer, à titre dérogatoire. Les activités sociales (emploi, sécurité sociale, santé, éducation, retraite, logement) restent de la compétence des États membres ; l’Union européenne ne pouvant intervenir dans ce champ que pour les soutenir. C’est à ce titre que les services d’intérêt général relèvent de l’exception au sein des traités européens.

Le logement social bénéficie d’un système dérogatoire

"Au regard de leur importance, comme l’a souligné Stéphane Rodrigues, avocat spécialisé en droit européen, la place faite aux SIG dans la construction et le fonctionnement européens n’a cessé de croître, que ce soit dans les traités - avec l’article 14 de celui sur le fonctionnement de l’UE (TFUE) qui reconnaît aux SIG la qualification de valeur commune et la co-responsabilité de l’UE et des États membres en la matière et leur consacre un protocole (n° 26) qui permet aux États membres de définir, d’organiser et financer les SIG - ou dans l’article 36 de la Charte européenne des droits fondamentaux de 2000 et dans le Socle des droits européens (principe 20) de 2020 qui renforcent la place des services publics au regard des autres dispositions du traité en matière de concurrence ou du marché intérieur.

Le logement social, qui constitue un service d’intérêt économique général, comme l’a souligné le Conseil d’État, est légitime à se réclamer de ces dispositions particulières. De plus, il concourt à la réalisation du droit au logement qui est lui aussi reconnu par les textes européens, dont le principe 19 du Socle européen.

Cette reconnaissance de l’importance des SIG, du logement social, justifie des dérogations au marché commun, aux règles d’aides d’État (article 106.2 TFUE). Comme l’a rappelé Marianne Louis, l’ancien Commissaire européen Mario Monti considérait que "le logement social est pleinement en phase avec les objectifs du Traité. C’est un élément légitime de politique publique et limité à ce qui est nécessaire, il est dans l’intérêt de la Communauté qu’il soit soutenu".

Le logement social concourt à la réalisation du droit au logement,
lui aussi reconnu par les textes européens.

Après différentes évolutions jurisprudentielles, un texte a été proposé en 2005 par la Commission européenne pour sécuriser le bon accomplissement des missions d’intérêt général par les entreprises mandatées à ce titre, au regard des obligations concurrentielles, et notamment des notifications des aides d’État, pour différents secteurs dont le logement social. Cette décision européenne (CE 2012/21), d’application directe, renouvelée en 2011, permet de déclarer compatibles a priori et sans notification les aides publiques attribuées. Mais ce texte ne constitue pas un blanc-seing pour les autorités publiques qui définissent et organisent le SIG en question. Différentes conditions sont à remplir pour en bénéficier : la définition d’un mandat d’intérêt général établissant des modalités de calcul préalables de compensations de service public, des mécanismes pour définir et rembourser les surcompensations éventuelles et ceux de la notion de bénéfice raisonnable, dans le respect des principes de transparence.

Le contentieux néerlandais relatif aux aides accordés aux bailleurs sociaux et l’arrêt du Tribunal de première instance de l’UE délivrent de précieuses indications sur les conditions d’application de ce texte et la nécessité impérieuse, pour les autorités publiques, de définir clairement les missions d’intérêt général, et le lien avec les bénéficiaires du service en matière de logement social.

Pascal Gareau, responsable de la Direction juridique à l’Union sociale pour l’habitat, a présenté les éléments constituant en droit français le "mandat SIEG" des bailleurs sociaux et son caractère évolutif, de la loi SRU à ÉLAN, du CCH à la CUS. Il appelle à la vigilance, pointant la différence entre les missions attribuées aux organismes Hlm dans le cadre du mandat SIEG et les compétences autorisées des bailleurs. Le champ de la mission SIEG est uniquement celui de l’article L 411-2 du CCH.

Pascale Loiseaux, responsable du département fiscalité du même service, a précisé que les exonérations fiscales ne sont pas toutes "copiées-collées" sur ce mandat, ce "qui n’interdit néanmoins pas de justifier ces aides fiscales sur d’autres bases juridiques", mais qui ne relèvent alors pas de la décision européenne précitée.

La transparence est aussi une condition cumulative à remplir afin de bénéficier de cette décision du Conseil d’État (CE 2012/21), rappelant que la séparation des comptes entre activités d’intérêt général et activités commerciales est obligatoire.

Le guide interfédéral sur la répartition des charges et des produits, publié en janvier 2019, a également été présenté.

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Si l’Europe fonctionne par compétences déléguées par les États membres, le droit de la concurrence est une compétence pleine et entière de la Commission européenne qui légifère, notamment sur les aides d’État. © F. Achdou

La compensation sur la sellette

Si les conditions d’application de la décision européenne-aides d’État semble assez claire à respecter en droit interne, deux points constituent, depuis peu, des sources d’interrogations et de conflits entre le Mouvement Hlm et l’ANCOLS. Et pour cause, jusqu’à présent, le calcul de la compensation, incluant la notion de bénéfice raisonnable et le traitement de la surcompensation, était le fruit d’une concertation basée sur un calcul à l’opération que la France, dans le cadre de ses obligations de reporting bi-annuel sur la mise en œuvre de la décision en cause, avait intégré en explicitant les contrôles a priori et a posteriori qui encadrent l’activité des bailleurs sociaux. Ces éléments n’ayant pas suscité de remarques à Bruxelles, ont été acceptés lors de contrôles effectués sur des opérations co-financées par des fonds européens (FEDER).

L’Europe se montre plus protectrice que les autorités nationales
dans l’accomplissement des missions d’intérêt général.

Depuis, les modifications des paramètres de calcul des compensations, proposées et mises en œuvre de manière expérimentale par l’ANCOLS, qui substituent un contrôle par opération à un contrôle par opérateur, remettent en cause cette sécurité juridique dans l’application du texte européen. "Elles introduisent de nombreuses difficultés pour les organismes Hlm", a expliqué Dominique Hoorens, responsable de la Direction des Études économiques et financières à l’USH, alors que sa justification au regard du risque de contentieux avec Bruxelles n’est pas démontrée. "C’est pourquoi, l’USH a introduit un recours devant le Conseil d’État pour excès de pouvoir contre la décision de l’ANCOLS", rappelle Pascal Gareau.

S’il est vrai que les États membres sont légitimes à organiser, selon leurs compétences, les conditions d’application de la décision "aides d’État" et des contrôles d’absence de surcompensation SIEG, le rôle de l’Union européenne dans ce contexte est de permettre d’apporter la sécurité juridique à la réalisation d’objectifs et de valeurs communes, les SIG. Et force est de constater que l’Europe se montre plus protectrice que les autorités nationales dans l’accomplissement des missions d’intérêt général, et plus particulièrement dans le secteur du logement social.

"Au-delà de ces calculs qui sont néanmoins cruciaux, le prochain défi est de s’assurer que le mandat SIEG permette aux organismes Hlm de répondre aux besoins sociaux, économiques, écologiques et territoriaux grandissants en matière de logement", souligne Daniel Biard, président du directoire de Polylogis.

Pour plus d’infos, tous les docs : https://union-habitat-bruxelles.eu/sieghlm-decodeur-ue-mode-demploi.fr

Contact : Virginie Toussain, responsable juridique, Mission Affaires européennes de l’USH - virginie.toussain@union-habitat.org