L'Union sociale pour l'habitat
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Urbanisme : promouvoir la mixité sociale AH

Depuis la promulgation des lois SRU, Urbanisme et habitat et Grenelle 2(1), les Plans locaux d’urbanisme (PLU) doivent intégrer un volet sur la politique de l’habitat en vue notamment d’atteindre la mixité sociale dans l'habitat(2). La mise en œuvre de cet objectif se traduit par la délimitation des secteurs de mixité sociale et l’inscription d’emplacements réservés dédiés au logement dans les PLU. Retour sur ces dispositifs en faveur de la production de logements sociaux.

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LES SECTEURS DE MIXITÉ SOCIALE

Le PLU peut délimiter des secteurs de mixité sociale (SMS) dans lesquels, en cas de réalisation d'un programme de logements, un pourcentage est affecté à des catégories de logements (article L. 151-15 du Code de l’urbanisme). Ce dispositif concerne toutes les communes, y compris celles non carencées ou non déficitaires en logements sociaux, mais ne s’applique pas d’office. Il dépend de la volonté des auteurs de PLU au regard du projet communal ou intercommunal, tel que prévu au Projet d’aménagement et de développement durable (PADD) du PLU, d’identifier ces secteurs dédiés au logement social. Cette marge de manœuvre dont disposent ces auteurs peut être limitée par les dispositions du Plan local de l’habitat (PLH) dont les objectifs et les orientations s’imposent aux PLU dans un rapport de compatibilité.

Le champ d’application territoriale des SMS se limite aux zones urbaines ou à urbaniser du PLU sous réserve que la destination “Habitat’’, complétée de la sous-destination “Logement’’ y soit autorisée, au risque de faire perdre tout intérêt au dispositif de SMS. Le SMS est donc exclu en zones naturelles ou agricoles dont la vocation n’est pas d’accueillir du logement.

Transcription des secteurs de mixité sociale dans les PLU…

Répondant au projet urbain défini dans le PADD, la règle est transcrite à la fois dans le règlement du PLU pour déterminer le contenu de la norme et les documents graphiques du PLU, lesquels doivent localiser les périmètres (article R. 151-38 du Code de l’urbanisme).

…dans le règlement

Pour instaurer un SMS, le PLU doit déterminer les programmes de logements concernés. Élargie par la loi MOLLE de 2009 pour accroître l’attractivité des SMS, la liste des catégories de logements éligibles au dispositif comprend les logements locatifs ou en accession, privés, sociaux ou intermédiaires, l’objectif de mixité sociale devant en toute hypothèse être poursuivi.

Le règlement du PLU fixe un seuil exprimé en nombre de logements ou en surface de plancher à partir duquel le quota de logements sociaux doit s’appliquer. Outre le seuil d’applicabilité de la règle, le règlement doit fixer un pourcentage de logements sociaux. Lequel peut varier en fonction de la taille du programme de construction ou d’aménagement, dans la limite d’un taux plancher de 30% de logements locatifs sociaux imposé dans les communes carencées pour toute opération de construction d’immeubles collectifs de plus de douze logements et de 800 m2 de surface de plancher (article L. 111-24 du Code de l’urbanisme).

Les auteurs de PLU articulent souvent l’obligation de production de logements sociaux à la taille du programme, avec la possibilité, selon l’incitation souhaitée, de déclencher le seuil de production y compris pour des petites opérations (avec un seuil déclencheur à partir de 300 m2 de surface de plancher globale). Autre limite : un objectif de 100% de production de logements sociaux est exclu, une telle interdiction se justifiant par le respect de l’objectif de mixité sociale (CAA Marseille, 16 décembre 2016, Epoux A. et D. c/ Commune de Saint-Jean-de-Fos, req. n°16MA01501).

Le PLU doit également prévoir la nature des opérations concernées : construction neuve, réhabilitation, changement de destination, mais aussi aménagement, lotissement ou simples divisions, opérations au sein desquelles il est d’ailleurs plus facile de ventiler l’obligation de production sociale sur une ou plusieurs parcelles, libérant ainsi certains propriétaires de leurs obligations (CAA Marseille, 27 mai 2014, n°12MA02829, préfet des Pyrénées-Orientales c/ Pia (Cne) : dans le cadre d’un permis d’aménager).

…dans les documents graphiques du PLU

Les documents graphiques fixent la localisation et l’emprise des SMS (pouvant aller d’un îlot à l’ensemble des zones constructibles de la commune concernée). La délimitation du périmètre d’application des SMS varie, là encore, d’un PLU à l’autre, certains documents graphiques identifiant une ou plusieurs parcelles, tandis que d’autres imposent le SMS sur un zonage élargie (voir exemples en encadré).

L’emplacement réservé est un outil efficace pour les collectivités pour maîtriser leur politique en matière de foncier et d’habitat.

LES EMPLACEMENTS RÉSERVÉS "LOGEMENT"

En application du 4° de l'article L.151-41 du Code de l’urbanisme, des emplacements réservés spécifiquement dédiés à la réalisation de logements peuvent être prévus dans les PLU.

L’emplacement réservé est un dispositif plus contraignant que le SMS puisqu’il oblige à construire nécessairement le programme de logement prescrit par le PLU sur le site considéré. Autrement dit, la parcelle devient inconstructible s’il s’agit d’édifier un programme autre que du logement. L’emplacement réservé est un outil très efficace pour permettre aux collectivités de maîtriser leur politique en matière de foncier et d’habitat. Cependant, en raison de l’instauration d’un droit de délaissement au profit des propriétaires de parcelles grevées d’un emplacement réservé (article L.152-2 du Code de l’urbanisme), son institution exige une certaine capacité financière des collectivités puisqu’elles s’exposent à une potentielle mise en demeure d’acquérir le(s) terrain(s) grevé(s). À défaut, de telles servitudes sont considérées comme illégales. Cette contrainte d’ordre financier explique le fait que l’emplacement réservé ne concerne, par principe, que quelques parcelles, terrains d’assiette d’opérations uniques. N’étant plus articulés depuis 2009 au droit de délaissement, les SMS sont, quant à eux, localisés généralement sur des emprises beaucoup plus vastes, voire sur l’intégralité des zones constructibles du PLU.

Transcription des emplacements réservés dans les PLU…

À l’instar des SMS, les règles relatives aux emplacements réservés sont transcrites dans le règlement du PLU, le secteur étant quant à lui délimité dans ses documents graphiques (article R.151-38 précité).

… dans le règlement

Il s’agit là encore d’une faculté offerte par le Code aux auteurs de PLU de délimiter des terrains en zone urbaine ou à urbaniser sur lesquels sont institués des emplacements réservés en vue de réaliser des logements. Ils seront donc de préférence réalisés dans des quartiers en déficit de logement ou de logement social ou, à l’inverse, dans des secteurs fortement pourvus en logement social et pour lesquels il s’agit d’assurer un rééquilibrage de l’offre de logements avec des logements intermédiaires, libres ou en accession.

Le PLU doit préciser la nature du programme (logements, foyers, etc.) pour que l’emplacement réservé soit créé. Le Code de l’urbanisme ne donne pas davantage de précisions quant aux indications que doit contenir le règlement. Il a été ainsi jugé que le PLU peut fixer une programmation exacte en nombre de logements attendus ou de surfaces créées (CE, 26 juin 2013, n°353408, Cté urbaine Nantes Métropole), sans toutefois imposer aux auteurs de PLU de mentionner obligatoirement ces précisions (CE, 8 juillet 2016, n°388859, Commune de Sceaux). Il est également possible d’affiner le dispositif jusqu’à établir les catégories de logements locatifs sociaux attendus en fonction des modalités de financement - PLAI, PLUS et PLS - (CAA Marseille, 26 avril 2016, n°14MA03994).

…dans les documents graphiques

Les documents graphiques du PLU doivent impérativement faire apparaître les emplacements réservés avec un plan de zonage, ainsi que la nature des logements, y compris sociaux prévus à l’article L.302-5 CCH (CAA Paris, 12 fév. 2009, n°07PA03886, Association de sauvegarde Auteuil – Bois de Boulogne : le juge administratif a confirmé sur ce point la disposition du PLU de Paris autorisant la création d’emplacements réservés sur le site de la gare d’Auteuil dans le 16e arrondissement de Paris figurant aux documents graphiques sous la mention LS 50%, laquelle renvoie aux catégories de logements sociaux prévus à l’article L.302-5 du CCH). On voit bien en pratique l’intérêt de l’emplacement réservé, un tel dispositif ayant permis de livrer, en 2016, 176 logements sociaux sur ce site, dans le cadre d’une opération de construction neuve d’un programme de logements portée par un organisme Hlm et un promoteur privé (voir exemples en encadré).

MISE EN ŒUVRE DE CES DISPOSITIFS

Le porteur de projet dont le terrain d’assiette est situé dans un SMS ou grevé d’un emplacement réservé doit respecter l’obligation de production de logements sociaux.

Toutefois, les deux dispositifs n’ont pas la même portée opérationnelle. En effet, le SMS s’applique dans la mesure où l’opérateur décide d’engager un programme de logements. A contrario, un programme de bureaux n’entraîne aucune obligation d’affecter une partie de la surface à un programme de logement social. Les emplacements réservés obligent, quant à eux, à construire nécessairement le programme de logements prescrit par le PLU, cette servitude étant levée après la réalisation dudit programme, ou après la cession de la partie du terrain sur laquelle il sera réalisé. En revanche, dans les deux cas, le propriétaire du terrain grevé n’est pas dans l’obligation de vendre ou d’engager un projet, l’instauration de ces dispositifs dans le PLU ne garantissant ainsi aucunement la réalisation du projet de logement.

Les modalités de mise en œuvre des obligations tirées de ces deux dispositifs varient en fonction de la propriété foncière de la parcelle incluse dans un de ces périmètres, de l’initiative ou de la maîtrise d’ouvrage de l’opération. En toute hypothèse, la délimitation de tels secteurs dans les PLU conduit à l’émergence de programmes mixtes privés et sociaux. Les modalités de réalisation de telles opérations sont diverses et peuvent se concrétiser :

- soit par la réalisation du programme de logements locatifs aidés cédés en VEFA ; la maîtrise d’ouvrage globale de l’opération y compris pour la partie sociale étant assurée par le promoteur ;
- soit par la cession à un organisme Hlm par le propriétaire ou promoteur du terrain d’assiette sur lequel sera construit le programme social ;
- soit par des montages partenariaux Hlm/privé (combiné par exemple avec un permis de construire conjoint valant division permettant à chaque opérateur d’être maître d’ouvrage de la partie du programme qui le concerne).

(1) Loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain dite "SRU" du 13 décembre 2000, amendée par la loi Urbanisme et Habitat du 2 juillet 2003, complétée par la loi du 12 juillet 2010 portant Engagement national pour l’environnement dite “Grenelle 2”.
(2) Article L. 101-2 du Code de l’urbanisme.

Thème : Urbanisme.

Contact : Céline Chabot, Direction juridique et fiscale - Tél. : 01 40 75 78 60 ; Mél. : ush-djef@union-habitat.org

Exemples de secteurs de mixité sociale

- Le PLUM de la métropole de Nantes, approuvé en avril 2019, fixe des taux et des seuils déclencheurs variables selon les communes. Le seuil minimal déclencheur est, pour certains secteurs, relativement bas étant fixé à seulement 300m2 de surface de plancher globale du projet. Le taux moyen constaté est de 35% de logements sociaux (article A.3.2 du règlement du Plan local d’urbanisme métropolitain - PLUM - et plan n°4-2-4). - Le PLU de Paris, approuvé en 2016, impose la création d’au moins 30% de logements sociaux à partir d’un seuil de 800m2 de surface globale du projet de création, transformation ou de changement de destination (zone UG article 2.2.3-1 du règlement du PLU). Cette obligation ne vise que la zone de déficit en logement social délimitée aux documents graphiques du règlement.

 

Exemples d’emplacements réservés

- Le PLU métropolitain de Nantes Métropole identifie plusieurs emplacements réservés pour mixité sociale avec un taux oscillant, selon les adresses identifiées dans les communes concernées, entre 30% et 100% de logements sociaux (zone UM article A.3.2 et annexe du règlement pièce 4-1-2-2).
- À Paris, les emplacements réservés en vue de la réalisation de logements et de logements locatifs sociaux sont indiqués aux documents graphiques du règlement sous la légende LS suivie de deux nombres fixant les obligations à respecter dans l’emprise réservée. Le premier nombre indique, en pourcentage, le ratio minimal de logement que doit comporter la surface de plancher soumise à obligation de programme. Le second nombre indique, en pourcentage, le ratio minimal de logement social que doit comporter la surface de plancher soumise à obligation de programme. Ainsi, le site emblématique de la Samaritaine est marqué d’une LS 25-25 imposant au promoteur la réalisation d’au moins 25% de surface de plancher dédiée au logement, avec au moins 25% de logements sociaux sur deux îlots. Cette obligation s’est traduite par la réalisation en VEFA de 96 logements sociaux situés à l’arrière du futur hôtel réaménagé.