L'Union sociale pour l'habitat
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Contribution de l'USH à l’élaboration de l’Acte III de la décentralisation

Pour une gouvernance renouvelée des politiques de l’habitat
Contribution du Mouvement Hlm à l’élaboration de l’Acte III de la décentralisation

Acteur des politiques nationales et locales de l’habitat, le Mouvement Hlm souhaite apporter une contribution à la préparation de l’Acte III de la décentralisation en mettant en lumière les enjeux et pistes de travail qui favoriseraient une meilleure efficience des politiques de l’habitat, sans se prononcer sur la question des pouvoirs et des institutions qui ne sont pas de son ressort.

Cette contribution s’appuie sur les travaux de l’Union sociale pour l’habitat, mais également sur les analyses et propositions des Etats Généraux du Logement, qui rassemblent 34 organisations nationales représentant la diversité des acteurs publics et privés du logement, et notamment les grandes associations d’élus.

Les collectivités locales interviennent de plus en plus dans les politiques de l’habitat et leur contribution est indispensable à l’action des organismes Hlm. Elles sont fortement interpellées par la situation économique et sociale qui rend plus que jamais nécessaire le développement de réponses en matière de logement abordables, pour permettre aux ménages de se loger, soutenir l’activité et l’emploi, et accompagner le développement économique de demain.

Ces réponses passent par le développement de l’offre locative sociale, mais également par l’accession sociale à la propriété, l’adaptation et le renouvellement de l’offre existante dans le parc social et dans le parc privé, la prise en compte d’une gamme de besoins très diversifiés, des ménages les plus jeunes aux ménages les plus âgés, l’accompagnement vers le logement des ménages en difficulté, le développement d’une offre d’hébergement suffisante.

Relever ces défis majeurs dans la durée nécessite d’agir sur tous les leviers: financier, réglementaire, foncier...afin d’apporter aux acteurs, et notamment aux organismes Hlm, un cadre efficient d’intervention. La gouvernance des politiques de l’habitat constitue un levier de premier ordre qui doit permettre non seulement la mobilisation de tous les acteurs dans un cadre stratégique partagé, mais également l’utilisation efficace de l’ensemble des outils et des ressources.

Or on observe au contraire depuis plusieurs années une stratification de ces responsabilités, et parfois des contradictions, qui compromettent l’efficacité de l’ensemble, et posent aussi un problème politique lorsqu’il s’agit de rendre compte aux citoyens de l’efficacité des moyens mis en œuvre pour parvenir aux objectifs fixés.

Il est ainsi essentiel que le nouvel Acte de la décentralisation qui s’engage permette de clarifier le rôle des acteurs, tout en garantissant la mobilisation de tous.

Les constats

La politique du logement se nourrit de multiples compétences: urbanisme, politiques foncières, politiques sociales, aménagement du territoire, développement de l’activité économique... Si aucune loi n’a mis en cause la compétence de l’Etat, la responsabilité de mise en œuvre de la politique du logement est désormais partagée entre l’Etat et les collectivités territoriales (ou leurs groupements).

L’Etat apporte directement (subventions, aides à la personne) ou indirectement (dépenses fiscales) une aide de près de 40 milliards d’euros au logement privé ou social et intervient fortement dans les politiques locales de l’habitat (agrément des opérations de logement social, gestion du contingent préfectoral, droit au logement opposable, conformité du programme local de l’habitat et du PLU, rénovation urbaine, tutelle des EPF d’Etat et contrôle des organismes Hlm...).

Les intercommunalités ont reçu de la loi une compétence « d’équilibre social de l’habitat ». Leur montée en puissance est un phénomène positif, mais la situation reste fragile et cette implication est inégale, tant sur le plan de l’ambition que des moyens humains et financiers. Depuis 2004 elles peuvent, comme les départements, obtenir par délégation la gestion des aides à la pierre.

La Commune a des responsabilités importantes dans le domaine de l’urbanisme (droit des sols, permis de construire...), de la production et de l’attribution des logements sociaux, de la rénovation urbaine...

Le Département est quant à lui un acteur important notamment de l’action sociale et de l’appui aux territoires ruraux ou peu urbanisés, et intervient dans le logement de catégories spécifiques (personnes âgées, jeunes travailleurs). Le Fonds de solidarité logement lui a été transféré en 2004.

Ces trois niveaux de collectivités sont en outre impliqués dans la gouvernance des organismes Hlm.

Enfin, la Région intervient en lien avec ses compétences principales : le développement économique, la formation et le logement des étudiants et des apprentis, l’aménagement du territoire, la politique foncière (EPF régionaux) et le développement durable (en lien avec les fonds européens notamment), mais dans des proportions financières très inégales selon les régions.

La conjugaison des interventions des différents acteurs politiques (Etat, collectivités dans leur diversité) dans le domaine du logement, et particulièrement du logement social, représente un atout majeur. Elle permet de soutenir l’effort de production (une grande majorité des logements sociaux le sont avec des financements croisés) et constitue le signe que le logement social est de plus en plus appréhendé comme une infrastructure nécessaire à tous les territoires.

Toutefois, cette conjugaison des interventions mérite, en matière d’habitat, d’être mieux organisée. Quelques collectivités ont su donner depuis longtemps les impulsions nécessaires et fédérer autour de politiques volontaristes l’ensemble des acteurs de l’habitat. Mais dans l’ensemble, trop peu nombreux sont les territoires où existent un discours commun, des références communes, une vision partagée dans ce domaine, alimentés par des outils d’observation et d’évaluation des besoins en logement. Le rôle des acteurs locaux est devenu trop imprécis et le rôle de l’Etat est lui-même brouillé.

Certaines avancées, comme la délégation des aides à la pierre, qui constituait un dispositif original de relation entre les collectivités locales (EPCI, département) et l’Etat, sont aujourd’hui fragilisées : divergence d’objectifs, diminution importante des aides à la pierre – et donc non-respect par l’Etat des conventions de délégation-, abandon de la fongibilité des aides entre parc public et parc privé... De plus, la réforme de la fiscalité locale de 2010 a fragilisé la capacité d’action de certaines collectivités.

Les enjeux

La dynamique de territorialisation de la politique de l’habitat doit être réellement approfondie et encouragée. Cette orientation fondamentale doit s’appuyer sur de nouvelles responsabilités et compétences confiées aux collectivités territoriales et groupements de collectivités qui le souhaitent.
La territorialisation de la politique de l’habitat constitue en effet la seule véritable possibilité de :

  • Développer des réponses adaptées à l’extrême diversité des situations territoriales,
  • Réguler efficacement les marchés du logement par une action locale globale concernant l’ensemble des segments publics et privés du marché (locatif, accession…) aussi bien pour la production nouvelle que l’amélioration du parc existant,
  • Mener à cette fin une action foncière cohérente avec les besoins, en activant tous les outils à disposition localement (urbanisme, fiscalité, droit de préemption…),
  • Construire des cohérences fortes entres politiques sectorielles (logement, urbanisme, déplacements, développement économique, politiques sociales…) dans une logique d’aménagement et de développement durables des territoires.

L’égalité territoriale et l’accès de tous à un logement décent et abordable doit être mieux assuréedans un contexte de grande diversité des territoires et de mobilité croissante des personnes. La diversité des situations territoriales et des dynamiques qu’elles engendrent se traduit en effet par des inégalités d’accès au logement dans de nombreux territoires, par des freins à la mobilité ou par le développement de phénomènes de mobilités subies. L’adaptation des réponses à la diversité des territoires doit donc s’accompagner d’incitations à la coopération inter-territoriale et de mécanismes qui garantissent une réduction de ces inégalités (article 55 de la loi SRU, péréquation entre territoires…). L’Ile-de-France doit faire l’objet de dispositions adaptées à la complexité de son territoire et à la nature des enjeux en matière d’habitat qui lui sont propres : il convient en effet d’améliorer profondément le traitement des problématiques de cette région sans contraindre inutilement les territoires qui n’ont pas les mêmes problématiques. Il doit en être de même pour les territoires ultramarins qui, en matière de logement, connaissent des difficultés qui leur sont propres : des propositions seront faites ultérieurement par l’USH.

La nouvelle gouvernance doit garantir aux opérateurs un cadre d’intervention clair, efficient et pérenne. Elle doit faciliter la mobilisation de tous les moyens (financiers, fonciers…) au travers de la fédération de tous les acteurs dont la participation est indispensable à l’atteinte des objectifs collectifs : Etat, collectivités territoriales dans leur diversité, opérateurs au premier rang desquels les organismes Hlm, partenaires sociaux, Caisse des dépôts… Elle doit veiller à amplifier - et ne surtout pas freiner - les dynamiques en cours dans de nombreux territoires en matière de prise de responsabilité des élus locaux dans ce domaine-clef de l’attractivité territoriale et du développement économique et social. Elle doit s’accompagner d’une redistribution des ressources garantissant aux acteurs les moyens de leurs compétences.

Enfin, la nouvelle gouvernance doit impulser, par un mode d’animation approprié, la mobilisation de tous les acteurs et les convaincre de faire converger leurs choix individuels et leurs actions dans le cadre d’une vision concertée et développée en commun. Ceci nécessite le développement de la démocratie locale en matière d’habitat avec une participation forte des acteurs de l’habitat et des habitants, à l’image d’expériences telles que, par exemple, celles des Etats généraux du logement en région ou des réseaux régionaux des acteurs de l’habitat conduites ces dernières années.

Les propositions de l’USH

L’amélioration de la gouvernance des politiques locales de l’habitat devrait reposer à la fois sur :

  • L’élaboration de dispositions immédiates et significatives permettant aux collectivités qui le souhaitent et y sont prêtes d’exercer de nouvelles responsabilités et compétences dans ce domaine, en disposant des moyens afférant,
  • La reconnaissance de la grande hétérogénéité des situations, des organisations possibles pour « mieux gouverner » les politiques locales de l’habitat et des cheminements possibles pour y parvenir.

Ceci suppose de reconnaître à la fois le droit à l’expérimentation, la diversité des solutions et l’adaptation du calendrier du changement au degré de préparation et de maturité des acteurs.

Un chef de file des politiques locales de l’habitat dans tous les territoires

L’objectif central de la loi doit être de promouvoir et d’organiser l’émergence, au plan local, d’une collectivité chef de file des politiques de l’habitat. Elle ne sera pas la même dans tous les territoires. Dans les territoires urbains les métropoles, communautés urbaines ou communautés d’agglomération doivent naturellement être conduites à assumer cette fonction centrale. Mais dans d’autres territoires, le département peut être amené également à jouer ce rôle. La région elle-même peut être partie prenante d’une autorité organisatrice du logement à l’échelle régionale comme la Région Ile-de-France en a émis le souhait. Ce chef de file doit disposer de compétences élargies et de nouvelles responsabilités, qui lui permettent de maîtriser l’ensemble des leviers influant sur les politiques locales de l’habitat.

a) Le chef de file a la responsabilité de concevoir et mettre en œuvre la politique locale de l’habitat, formalisée dans un document de référence (PLH, PDH, SDRIF…). Sans exclure l’intervention d’autres collectivités en matière de logement, mais au contraire en la favorisant, il assure dans ce domaine un rôle reconnu par la loi de leadership auprès de l’ensemble des autres collectivités et des acteurs de l’habitat (Etat, collectivités territoriales dans leur diversité, opérateurs au premier rang desquels les organismes Hlm, partenaires sociaux, Caisse des dépôts, associations spécialisées dans le logement, etc.). Il joue un rôle central de coordination et de fédération de l’ensemble des acteurs autour d’objectifs et de programmes d’action définis en commun dans un cadre clairement participatif, gage de convergence des acteurs et d’efficience de leurs contributions. Il a également la responsabilité de développer les coopérations avec les autres chefs de file habitat dans une recherche de complémentarités pour un aménagement durable du territoire.

b) Le chef de file dispose de responsabilités étendues à l’ensemble du champ de l’habitat qui fait aujourd’hui l’objet d’approches et d’actions trop segmentées : parc public/parc privé ; hébergement/locatif/accession ; production neuve/réhabilitation/rénovation urbaine... Le chef de file est en outre responsable de l’action foncière sur son périmètre (urbanisme, fiscalité, négociation, préemption…). Il coordonne également les actions relatives aux attributions de logement, à l’hébergement, au logement d’abord et à la mise en œuvre du droit au logement opposable dont il doit devenir responsable à terme.

c) Le chef de file habitat doit disposer des moyens financiers et des outils fiscaux nécessaires à la mise en œuvre de sa politique. D'une part, les ressources déléguées doivent faire l'objet d'une négociation avec l'Etat basée sur une co-évaluation des politiques menées à ce jour et des besoins du territoire. Trop souvent en effet dans le passé les montants en jeu ont été calculés sur la base d'une photographie des dépenses antérieures sans s'interroger si celles-ci étaient suffisantes ou surabondantes par rapport aux besoins réels du territoire.

D’autre part, il convient de s'assurer que chaque chef de file dispose des ressources propres suffisantes pour lui permettre de remplir sa mission et de compléter les montants délégués (par exemple en augmentant forfaitairement la population prise en compte dans le calcul de sa DGF). Enfin il conviendrait que le chef de file dispose de marges de décision (sur les assiettes ou sur les taux) sur certains dispositifs fiscaux afin de lui permettre d'orienter les choix des acteurs du marché du logement (ménages, investisseurs, entreprises ...) en conformité avec les politiques qu'il souhaite mener. En liaison avec l'Etat et les autres collectivités locales concernées, il pourrait ainsi intervenir sur les droits de mutation, les taxes d'urbanisme, les dispositifs fiscaux d'aide à l'investissement locatif ou à l'accession, les taxes sur les logements vacants, sur le foncier non bâti constructible, etc. autant d'actions pouvant constituer des leviers incitatifs ou désincitatifs en faveur des politiques locales du logement (faciliter ou non les transactions immobilières, encadrer la densité, inciter à la rénovation thermique etc.). Ces marges de décision doivent être encadrées par la loi et doivent être corrélées avec un dispositif permettant d’éviter que, seuls, les territoires les plus riches usent de ces leviers.

d) Il dispose également d’un pouvoir de décision en matière d’affectation des aides publiques en lieu et place de l’Etat : aides à la pierre, aides de l’ANAH, etc. De plus, une réflexion doit être menée afin que le chef de file soit en capacité de décider de l’application des aides contingentées, telles que celles accordées aux programmes d’investissement locatif impactant directement les politiques de l’habitat, voire définir des règles locales d’agrément de ces opérations, par exemple en accentuant la vocation sociale de ces règles…Dans le même esprit, le chef de file est associé à l’élaboration et à la signature de toutes les conventions impactant la politique locale de l’habitat (PRU, PNRQAD, ACSE, conventions d’utilité sociale entre l’Etat et les bailleurs sociaux…).

e) Il dispose d’un pouvoir d’adaptation de paramètres locaux en matière de production ou de gestion des logements aidés (fongibilité des aides, adaptation des zonages, des paramètres régissant les aides, plafonds de ressources dérogatoires, application du supplément de loyer de solidarité…). Le chef de file doit également jouer, vis-à-vis des autres financeurs, un rôle reconnu d’harmonisation des critères d’obtention des aides aux opérations. L’hétérogénéité de ces critères constitue actuellement une contrainte pour le montage des opérations et entraîne parfois un renchérissement de la production (éco-conditionnalités, diverses prescriptions, …). Ce travail d’harmonisation devrait conduire à la constitution, sous la responsabilité du chef de file, d’un guichet unique permettant une simplification des circuits de décision.

f) Le chef de file a en outre la responsabilité d’impulser des coopérations inter-territoriales avec les autres chefs de file afin que la prise en charge des besoins à l’échelle des bassins de vie et des espaces de mobilité soit assurée. A ce titre,  lorsque le chef de file habitat est une intercommunalité, il doit garantir la cohérence des documents d’urbanisme et du PLH ou du PLUi  avec les documents de planification (SCoT, SRADDT, SDRIF…) qu’il contribue d’ailleurs à élaborer. En contrepartie, la compétence en matière de documents d’urbanisme doit être exercée par le chef de file intercommunal (PLH, PLUi, observation et action foncière, lutte contre la rétention foncière, servitudes de mixité sociale…). A minima, les PLUi doivent être encouragés par des mesures favorisant les EPCI qui se voient confier cette compétence. Par contre, l’intégration, telle que prévue par la loi, du PLH dans le PLUi est à réinterroger car des dimensions importantes du PLH (politiques de peuplement, d’intervention sur le parc existant…) ne sont pas réductibles au PLU, même intercommunal.

Un contrat cadre territorial pluri-annuel et une contractualisation tri-partite Etat, collectivité chef de file, organismes Hlm

Ces nouvelles responsabilités des collectivités doivent être exercées sur la base de leur volontariat et dans le cadre d’un contrat-cadre territorial pluri-annuel liant le chef de file et l’Etat et les engageant mutuellement, y compris financièrement. Une contractualisation avec les organismes Hlm est également nécessaire afin d’assurer à ces derniers un cadre efficient leur permettant de participer à la définition et à la mise en œuvre de la politique de l’habitat.

a) Un contrat-cadre territorial pluri-annuel doit lier le chef de file et l’Etat en les engageant mutuellement, y compris financièrement. Ce contrat est établi sur la base du document de référence dont le chef de file a la responsabilité (PLH et PLUi, PDH, SDRIF…) et tient compte de la déclinaison concertée dans chaque région des orientations nationales définies par l’Etat. Il s’agit donc d’aller plus loin que la simple délégation de gestion des aides à la pierre qui, après 7 ans de fonctionnement, a atteint ses limites dans de nombreux territoires. Cette contractualisation peut être complétée de conventions entre le chef de file et d’autres collectivités instituant des délégations (montantes ou descendantes) entre collectivités : fonds de solidarité logement et accompagnement social, logement des étudiants et des apprentis, logement des personnes dépendantes, voire réservations de logements…

b) Une contractualisation tri-partite (Etat, collectivités, organismes Hlm) doit compléter ce contrat-cadre. Cette contractualisation doit reposer sur la reconnaissance par chacune des parties des objectifs et contraintes de chacun. Elle doit déterminer des objectifs communs sur l’ensemble des champs relatifs à l’intervention des organismes Hlm (locatif/accession, développement/ renouvellement/réhabilitation, gestion…) tant sur le plan quantitatif que qualitatif. Elle doit préciser les moyens mis en place pour atteindre ces objectifs. Elle se substitue aux dispositifs contractuels existants (conventionnement d’utilité sociale…). Les associations régionales Hlm sont, pour les chefs de file Habitat, les interlocuteurs naturels pour organiser et faciliter cette contractualisation.

Une conférence régionale du logement

Dans ce nouveau contexte de montée en puissance de différents chefs de file territoriaux dans le domaine de l’habitat, il est indispensable d’assurer la coordination, la régulation et l’évaluation des politiques de l’habitat sur l’ensemble du territoire régional.

Cette mise en cohérence doit viser l’égal accès au logement en prévenant les risques de concurrence entre territoires, en facilitant la mobilité des individus dans une logique d’aménagement durable du territoire mais également en permettant une bonne couverture territoriale de la réponse aux besoins en logement dans un contexte de diversité des initiatives et des périmètres des chefs de file locaux.

a) Cette démarche rend nécessaire la rénovation profonde du comité régional de l’habitat. Ce dernier doit évoluer vers une véritable conférence régionale du logement. Elle doit réunir l’Etat en région avec des prérogatives suffisantes, les collectivités chefs de file habitat des différents territoires et les principaux acteurs de l’habitat, dont le Mouvement Hlm, représenté par les associations régionales Hlm, au sein d’un dispositif qui peut être différent selon les régions. Elle doit faire place à l’ensemble des parties prenantes, y compris les représentants des habitants. La conférence régionale est donc distincte mais complémentaire des conférences publiques territoriales réunissant exclusivement les Exécutifs et l’Etat. La Région, du fait de ses compétences en matière d’aménagement et de développement du territoire régional, doit être partie prenante de cette conférence.
b) Les principales fonctions de cette conférence régionale du logement pourraient être les suivantes :

  • territorialiser les politiques publiques dans le domaine du logement sur l’ensemble de la région, en intégrant également, dans un souci de cohérence, les politiques conduites par l’ANAH, l’ANRU…
  • préparer les contrats cadres territoriaux liant l’Etat et les chefs de file,
  • développer un dispositif partagé d’observation et d’évaluation des territoires, des besoins en logement et des résultats des politiques locales de l’habitat,
  • donner son avis sur la répartition des crédits d’Etat et des agréments dans le cadre des aides à la pierre et des aides au parc privé, ainsi que sur l’adaptation des zonages.

c) La conférence régionale du logement pourrait s’assurer de la bonne couverture du territoire en élaborant un schéma régional des chefs de file Habitat, qui pourrait évoluer en fonction de la montée en compétence des différentes collectivités.

Le rôle de l’Etat réaffirmé et recentré

L’acte III de la décentralisation doit porter une vision de la place de l’Etat dans l’architecture des pouvoirs publics. Il est indispensable de réaffirmer le rôle de l’Etat en tant que stratège, garant de la solidarité nationale et de l’égalité des territoires, mais il doit aussi renoncer à certaines prérogatives en les confiant aux acteurs locaux. Ceci passe par une évolution du mode d’intervention – il doit devenir un partenaire et pas seulement un commanditaire- et du rôle et des moyens de l’Etat local.

Réaffirmer le rôle de l’Etat en tant que stratège

L’Etat est et doit rester garant de la solidarité nationale, et le logement en est un pilier. Il doit aussi retrouver sa pleine légitimité dans la vision à long terme et la planification, ainsi que dans l’aménagement du territoire : or le logement est une affaire de temps long, tant pour sa production (temps nécessaire entre la décision de faire et la livraison) que pour sa gestion : l’erreur dans l’implantation, ou la non- construction d’aujourd’hui se paiera pendant des décennies. C’est aussi une infrastructure déterminante pour le développement et l’égalité des territoires.

Aussi appartient-il à l’Etat de définir les objectifs généraux d’une politique du logement économiquement abordable, en donner le cadre juridique, réglementer les rapports locatifs, et organiser les outils financiers. Il doit mettre en place un budget – aides à la pierre et aides à la personne- adapté aux ambitions de cette politique.

Il doit aussi, en partenariat avec les collectivités territoriales et les acteurs de l’habitat, anticiper les besoins futurs dans une vision prospective des marchés du logement et du développement durable des territoires. Il est essentiel de remettre le logement au centre d’une politique rénovée de l’aménagement du et des territoires : avoir oublié cette dimension alors qu’il s’agit d’un investissement lourd et par nature « immobile », aboutit à une inégalité criante entre territoires (90% du logement social est concentré dans 6% des communes), mais constitue désormais un handicap pour le développement des entreprises et de l’emploi.

A cette fin, il doit disposer des outils de suivi de la mise en œuvre des orientations au niveau national et dans chaque territoire. Il convient sans doute pour cela de compléter les outils de la LOLF qui ne sont pas adaptés à une évaluation territorialisée, parce qu’ils laissent de côté les effets des aides fiscales qui sont la première dépense de l’Etat pour le logement, et parce qu’ils omettent les contributions – volontaires ou non- apportées par les acteurs locaux à la réussite des politiques du logement.

L’Etat doit renoncer à intervenir au quotidien

La mise en œuvre des politiques stratégiques définies ci-dessus devrait rendre inutile son intervention quotidienne dans les politiques locales, d’autant qu’il n’a plus les moyens de le faire correctement. Il doit donc s’appuyer sur les capacités des acteurs locaux, soit en transférant des compétences relatives aux politiques locales de l’habitat, soit dans le cadre d’une contractualisation. Il doit aussi favoriser la mise en œuvre des politiques par les chefs de file et les acteurs de l’habitat, en entrant dans une relation de négociation et de partenariat plus que d’intervenant direct.

Cela n’exclut pas nécessairement, dans le cadre de son rôle de garant, un pouvoir de sanction ou de substitution, en cas de manquement ou d’incapacité des acteurs locaux à mettre en œuvre leurs prérogatives dans le respect, par exemple, des règles d’égalité ou des objectifs de solidarité nationale.

De nouveaux modes d’intervention de l’Etat-partenaire, qui passent par une adaptation de l’Etat déconcentré

Si l’Etat voit réaffirmer son rôle éminent dans les grands équilibres et la solidarité nationale, tout en laissant aux collectivités des prérogatives plus importantes pour la conduite des politiques locales de l’habitat, cela appelle aussi une nouvelle articulation entre Etat et collectivités, l’Etat développant un rôle nouveau de partenaire.

Cela passe là encore par une adaptation des lois de finances, l’annualité budgétaire ne devant pas faire obstacle aux politiques pluriannuelles, afin de permettre une vraie contractualisation et donner de la visibilité dans le temps aux acteurs locaux, qu’il s’agisse des élus, des acteurs du logement, mais aussi des représentants régionaux et locaux de l’Etat.

Car cela passe aussi par un renouvellement profond du rôle, de la place et des moyens de l’Etat déconcentré : dans une approche plus contractuelle et partenariale, l’Etat doit disposer au niveau territorial de compétences stratégiques, et avoir les moyens humains et financiers d’une approche négociée de la politique de l’habitat. Ses représentants doivent disposer de prérogatives suffisantes pour interpréter les orientations nationales, les adapter et les contractualiser, et des moyens d’ingénierie pour remplir ces missions. Une plus grande autonomie doit être laissée à l’Etat local pour jouer son rôle de partenaire mais également pour être respecté lorsqu’il agit au nom de l’Etat stratège et garant, voire quand il est conduit à exercer un pouvoir de sanction.

Enfin, l’action de l’Etat local en matière de logement, éclatée aujourd’hui entre le « territorial » et la « cohésion sociale », doit retrouver une cohérence, et les directions régionales, jouer clairement un rôle de leadership vis-à-vis des directions départementales.

L’Ile-de-France doit faire l’objet de dispositions spécifiques adaptées à sa situation.

En effet la volonté de maintenir cette région dans le droit commun pour les politiques de l’habitat – alors que d’autres choix ont été faits pour les transports- pénalise à la fois cette région et le reste du territoire. Tous les grands textes sur le logement cherchent en effet plus ou moins explicitement à régler les difficultés et les besoins hors normes de cette région, et enserrent les autres territoires dans des contraintes excessives, sans réussir à traiter l’exception que constitue l’agglomération parisienne.

Dans ce cadre le Mouvement Hlm francilien a exprimé ses attentes visant à :

  • Un renforcement de la cohérence et du chaînage du droit de l’urbanisme, de l’habitat et du logement,
  • Une meilleure cohérence de la programmation financière du logement,
  • Une régulation des politiques d’accès au logement et des attributions.

Les propositions de l’Union sociale pour l’habitat d’Ile-de-France sont présentées en annexe.

Conclusions

Le Mouvement Hlm réaffirme son grand intérêt vis-à-vis de cette nouvelle étape de la décentralisation car elle peut permettre des avancées significatives dans la résolution des difficultés de logement que rencontrent une grande partie de nos concitoyens.

Il souhaite inscrire pleinement son action dans le nouveau cadre qui sera défini. Il sera attentif à adapter territorialement son organisation afin qu’elle réponde aux nouvelles responsabilités données aux territoires dans ce domaine.

Il est prêt à apporter sa contribution et à mettre ses savoir-faire à disposition de la réussite de ce vaste chantier.

Dans le cadre de ces évolutions, il est prêt dans un premier temps à s’engager sur :

  • la généralisation des dispositifs locaux de connaissance partagée de l’offre et des besoins en logement
  • la mise en place de processus partagés visant à définir les objectifs de production, d’amélioration et d’accroissement éventuel de l’offre disponible par une intervention dans le parc privé, afin d’affirmer la dimension territoriale de chacun des plans stratégiques du patrimoine des organismes
  • l’expérimentation, avec les pouvoirs publics d’une adaptation des zonages nationaux, à enveloppes budgétaires données, aux réalités territoriales.

Il souhaite être associé en amont des politiques locales de l’urbanisme et de l’habitat dont il est l’un des opérateurs principaux.

ANNEXE : L’Ile-de-France : une situation d’exception qui appelle des réponses spécifiques

Etat des lieux

L’Ile-de-France présente des caractéristiques évidemment spécifiques. Sur moins de 3% du territoire national, elle loge près 20% de la population française (soit environ 12 millions d’habitants) pour seulement 10% de la construction totale de logements. Elle « pèse » près de 30% du PIB national et 22% des revenus des ménages. En dépit d’un parc de logements sociaux important (25% des résidences principales, soit près de 1 200 000 logements locatifs sociaux, 140 organismes Hlm, 24000 salariés et 4 milliards d’euros d’investissements annuels en offre nouvelle), l’Ile-de-France recense près de 400 000 demandeurs de logement social pour seulement 70 000 attributions annuelles, et 65% de la demande nationale DALO, qui n’est satisfaite qu’en partie.

Ces particularités sont le fruit de l’histoire politique, administrative et économique française, ainsi que du statut de région capitale. Une forte attractivité, un contexte institutionnel très morcelé et en évolution, des compétences éclatées en matière d’urbanisme et d’habitat, une gouvernance politique et de grands projets encore en devenir (Paris métropole, Grand Paris), en font, pour ce qui concerne la politique du logement, le prototype d’un territoire très tendu. Ce phénomène est aggravé par la répartition inégale du parc Hlm, avec des concentrations fortes sur des territoires très spécialisés, un foncier insuffisamment mobilisé et des besoins en rénovation urbaine très importants.

Malgré ces handicaps, l’activité de production de logements sociaux est en augmentation significative depuis plusieurs années. Sur la période 2006-2011, près de 143 000 logements sociaux ont été financés. Les organismes Hlm poursuivent leur mobilisation pour développer l’offre nouvelle et contribuer à l’essor économique et social de la région. Ainsi, ils réalisent 25% de la production nationale de logements sociaux, et de 30 à 40% de la construction neuve totale en Ile-de-France.

Propositions

Les opérateurs franciliens du logement social sont très mobilisés pour la mise en œuvre, dans leurs champs de compétence, des politiques publiques du logement destinées à résorber la grave crise du logement que connaît l’Ile-de-France. Mais il existe en Ile-de-France un risque fort d’échec des opérateurs et des pouvoirs publics dans la mise en œuvre de ces politiques, du fait de l’ampleur des problématiques et de la complexité du système d’action publique.

Aussi les attentes de la profession, si elles relèvent prioritairement de la gouvernance, s’expriment en termes de besoins de régulation des politiques de l’habitat au sein de ce grand territoire, plutôt qu’en termes de structure des institutions et pouvoirs. Elles s’organisent autour de 3 axes.

Un renforcement de la cohérence et du chaînage du droit de l’urbanisme, de l’habitat et du logement

Il s’agit de mieux chaîner les différents documents de planification et de programmation en matière d’urbanisme et de logement (SDRIF, TOL Grand Paris, CDT, SCOT, PRH, PLH, PLU …). Les professionnels demandent plus de clarté dans l’articulation de ces outils, notamment concernant leur caractère prescriptif, de façon à rendre plus effectifs les objectifs de construction franciliens porté par la loi Grand Paris et le SDRIF. En matière de PLU, outil central du dispositif, l’échelle à privilégier apparaît être celle de l’intercommunalité même si celle-ci est en Ile-de-France largement inachevée. Le permis de construire s’il continuait à relever de la commune devrait alors constituer une compétence liée.

Une meilleure cohérence de la programmation financière du logement

Compte tenu d’une part de la multiplicité des partenaires qui interviennent, sans toujours une grande cohérence, dans le financement du logement social francilien, et d’autre part de la difficulté croissante à monter les opérations dans un contexte de rareté et de cherté du foncier constructible, et de contraintes budgétaires des collectivités publiques, il existe pour les organismes sociaux un fort besoin d’une véritable articulation des aides à l’habitat provenant des différents acteurs. Il conviendrait que les aides soient à la fois complémentaires (afin d’assurer les équilibres d’opérations) et cohérentes entre elles (pour assurer un véritable effet de levier financier, et accélérer le montage des dossiers).

Il est ainsi nécessaire et urgent que :

  • soit discuté et arrêté entre les partenaires, un socle commun en matière d’aides à l’habitat, c'est-à-dire des conditions d’intervention, des exigences techniques et environnementales minimales, partagées par tous (un référentiel développement durable avec des exigences techniques minimales réalistes en neuf ou réhabilitation) ;
  • soient ensuite définis par chaque acteur, sur la base de ce socle commun, des moyens sur le court et moyen terme (des montants d’aides au logement par type de produit, un budget total pluriannuel d’intervention).

Enfin, il est indispensable que l’ensemble de ces dispositions soit repris dans le cadre d’un contrat pluriannuel global d’objectifs pour le logement social, donnant de la visibilité aux acteurs.

Une régulation des politiques d’accès au logement et des attributions

Dans ce territoire de marché du logement très tendu, le logement social doit trouver un équilibre entre la réponse généraliste à apporter aux classes moyennes, qui peinent à accéder, tout particulièrement en cœur de l’agglomération, à un parc privé qui leur est devenu inabordable, et la réponse spécifique aux plus précaires.

Une telle approche est une condition de l’équilibre social des territoires et des ensembles immobiliers inscrit dans la loi. Le besoin de régulation publique en la matière est particulièrement avéré.

Cette régulation devrait en outre porter une attention particulière aux publics les plus en difficulté dits « publics prioritaires ». Les différents dispositifs destinés à concourir à la mise en œuvre du droit au logement au sens large (ACD, PDALPD, FSL, SIAO, DALO, ASLL, AVDL …) connaissent en général, mais plus particulièrement à l’échelle de l’Ile-de-France, un grand désordre, contreproductif pour l’action publique. Il est indispensable d’harmoniser et de mettre en cohérence ces dispositifs (critères de priorité, régulation de l’effort entre les territoires et entre les opérateurs), voire de les refondre.

 Une synthèse des propositions est disponible auprès de l’USH et est mise en ligne sur le site Internet de l’USH : http://www.union-habitat.org/

 Les aides des collectivités locales sont très mal connues et sous-estimées dans le Compte du Logement.

http://www.etatsgenerauxdulogement.fr/

http://www.acteursdelhabitat.com/

 PLH : programme local de l’habitat

 PLUI : plan local d’urbanisme intercommunal intégrant, depuis la loi d’engagement national pour l’environnement, le programme local de l’habitat et le plan de déplacements urbains

 SCoT : schéma de cohérence territoriale

 SRADDT : schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire

 SDRIF : schéma directeur de la Région Ile-de-France

 SDRIF : schéma directeur de la Région Ile-de-France ; TOL Grand Paris : territorialisation de l’offre de logements du Grand Paris ; CDT : contrat de développement territorial ; SCoT : schéma de cohérence territoriale ; PRH : programme régional de l’habitat ; PLH : programme local de l’habitat ; PLU : plan local de l’urbanisme

 ACD : accord collectif départemental ; PDALPD : plan départemental pour le logement des personnes défavorisées ; FSL : fonds de solidarité pour le logement ; SIAO : service intégré d’accueil et d’orientation ; DALO : droit au logement opposable ; ASLL : accompagnement social lié au logement ; AVDL : accompagnement vers et dans le logement

Informations complémentaires

Date du document : 28.02.2013
Entité(s) : Direction de la Communication - DCOM
Nom(s) contact : Isabelle Gras
Email(s) contact : dcom@union-habitat.org
Sylvie Bourdin
Une proposition de loi sur l'Agence nationale de la cohésion des territoires sera bientôt déposée au Sénat, annonce du 2 octobre 2018 de Jacques Mézard.
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La Gazette des communes
Le dossier de la revue la Gazette des communes n° 38/2434 du 1er octobre 2018.
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Sylvie Bourdin
Cette nouvelle entité doit apporter "simplification", "déconcentration", "accélération", "différenciation", "réorganisation en mode projet".
Brèves et Articles
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Commissariat général à l'égalité des territoires
Dans sa nouvelle publication « En détail » consacrée aux Regards croisés sur les villes moyennes : des trajectoires diversifiées au sein des systèmes territoriaux, le CGET entrecroise son expertise avec les travaux de jeunes chercheurs, qui contribuent à éclairer les enjeux d’aménagement du territoire.
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publié le