C’est l’histoire d’une lente montée en puissance et d’un point de bascule. Si la vente Hlm n’est pas nouvelle, la loi Élan du 23 novembre 2018 est venue réaffirmer une double ambition : financer davantage la production neuve par les produits de la vente de logements existants, et encourager les parcours résidentiels des locataires Hlm en leur facilitant l’accession à la propriété. Sept ans après, l’heure est au bilan, et c’est l’exercice auquel se sont attachées les cinq équipes de scientifiques rassemblées dans le cadre d’un programme de recherche porté par onze acteurs du logement social et des territoires - dont l’USH et ses fédérations, Action Logement, la Caisse des dépôts...
Cette politique publique promue par l’État satisfait-elle ses objectifs ? Quels sont ses impacts et comment s’est-elle transformée dans la réalité et la diversité des marchés ? Telles étaient les questions sous-jacentes du colloque de clôture du programme de recherche Vente Hlm (2020-2024), accueilli le 10 décembre dans le cadre de la journée Quoi de neuf, chercheurs ? du Réseau des acteurs de l’habitat.

Un outil adopté par le monde Hlm

En l’état actuel du marché, a rappelé la chercheuse Adriana Diaconu, l’objectif évoqué, mais jamais formalisé, par les pouvoirs publics de céder 1 % du parc social reviendrait à environ 40 000 ventes annuelles. Dans les faits, les volumes de vente connaissent une accélération depuis les années 2010, sans provoquer de réel choc à ce stade. Sur la période 2013-2021, le nombre de logements vendus passe de 8 000 à environ 12 000. Soit environ 0,23 % du parc social : pas un big bang, mais une réalité qui entraîne une mutation progressive des pratiques des organismes Hlm.
Les bailleurs présents au colloque ont témoigné de cette montée en puissance : la vente Hlm s’impose progressivement à leurs yeux comme un outil nécessaire, voire parfois indispensable, pour accompagner leur effort d’investissement. Bruno Coquemont, directeur adjoint du développement à la direction des Prêts de la Banque des Territoires, a estimé que la vente Hlm représente désormais 5 % à 7 % des capacités d’autofinancement des bailleurs, avec des effets de leviers intéressants : la vente d’un logement permettrait de financer la construction de deux voire trois logements neufs.
Ce rôle de plus en plus important de la vente dans le modèle de financement du logement social est à comprendre dans le contexte de désengagement de l’État (réduction de loyer de solidarité, hausse de la TVA...). Et à mettre en regard du mur d’investissement attendu dans les années à venir pour financer le développement de l’offre nouvelle tout comme la réhabilitation du parc existant.
Les chercheurs ont toutefois appelé à ne pas regarder l’impact de la vente Hlm sur le modèle économique des organismes Hlm qu’en termes de recettes, mais d’en faire un bilan détaillé à long terme. Pour Matthieu Gimat, maître de conférences en aménagement et urbanisme, il faut notamment raisonner en coût global, pour prendre en compte une longue liste de coûts “cachés” : travaux avant et après la cession (parties communes, remise en état, etc.), commercialisation et vacance associée, formation des équipes à la gestion des copropriétés, accompagnement des acquéreurs...

Cécile Vignal, professeure de sociologie à l’université de Lille, alerte : la vente majoritaire de logements en PLAI et la part non négligeable d’acquéreurs-investisseurs peuvent dégrader la mixité sociale de certains quartiers.

© M. Farhat/USH

Quelles stratégies de vente ?

De quels biens les bailleurs se séparent-ils ? Les pratiques varient d’un territoire à l’autre. Yoan Miot souligne malgré tout « la valeur nette comptable » comme premier critère de décision. En conséquence, pour ce chercheur en urbanisme, ce seraient prioritairement des logements amortis, donc anciens et à bas loyers, qui seraient mis sur le marché - contribuant à la réduction de l’offre en PLAI sur les territoires. Une approche « marchande » qui fait craindre également à Mathilde Cordier, chercheuse et cogérante de Ville & Habitat, la contribution de la vente Hlm au retrait du logement locatif social des territoires les plus attractifs et les plus favorisés, voire leur concentration dans les quartiers les plus populaires.
Les organismes Hlm peuvent également raisonner en fonction de la demande locative qu’ils rencontrent, par exemple en limitant la vente des petites surfaces, où la demande est plus forte, et en cherchant à se séparer des logements vacants, dégradés ou difficiles à louer. Marianne Louis, directrice générale de l’USH, évoque quant à elle la part importante des maisons individuelles, parmi les biens les plus attractifs : ils représentent historiquement un tiers des ventes, soit bien plus que leur part dans le parc Hlm… Avec donc un risque d’essoufflement dans les années à venir.

Chez les acquéreurs : des locataires Hlm minoritaires et des effets d’aubaine

À rebours des ambitions de la loi Élan, les locataires du parc social représentaient seulement 32 % des acquéreurs en 2021 à l’échelle nationale. Une part conséquente, mais minoritaire et, surtout, en diminution : en 2013, ce chiffre s’élevait à 42 %. Cette part varie entre territoires, et entre bailleurs&nbsp: Lyon Métropole Habitat, avec un effort particulier en matière “d’aller vers”, affiche un taux de 60 % d’acquéreurs locataires Hlm. Clermont Auvergne Métropole a pour sa part travaillé à une charte en faveur d’une « vente responsable », intégrant notamment cet objectif. Cet effort de priorisation, cependant, peut exposer les acteurs à un risque juridique, comme le souligne l’Organisme national de vente (ONV).
Une majorité d’acquéreurs ne sont ainsi pas issus du parc social, même si certains y sont éligibles. Ces acquéreurs aux profils variés - des mères célibataires aux revenus modestes à des ménages investisseurs issus des CSP+ - bénéficient aussi d’une décote moyenne d’environ 29 % du prix de vente à l’achat. Si la plupart d’entre eux en font leur résidence principale, d’autres mettent les biens en location sur le marché privé. Et un quart des accédants ont déjà revendu leur logement au bout de neuf ans - contre 11 % dans le parc privé -, cette fois au prix du marché, empochant ainsi une belle plus-value. Ces bascules se font généralement à l’expiration des clauses antispéculatives, après cinq ans, mais aussi parfois avant, interrogeant sur l’efficacité, le contrôle, ou encore la durée de ces clauses qui, de l’avis des chercheurs et des acteurs présents, seraient à prolonger. La création d’un fichier unique des ventes Hlm a aussi été évoquée afin d’empêcher les phénomènes de multi-acquisition.
Une autre piste, pour tenter de juguler le phénomène, réside dans la cession de logements Hlm en bail réel solidaire, offrant un effet antispéculatif de très long terme. Vertueuse, la solution permet aussi de cibler prioritairement les ménages sous plafonds de ressources. Elle est cependant contrebalancée par des recettes moindres pour des bailleurs sociaux ayant besoin de reconstituer des fonds propres… et par le risque d’une augmentation des volumes de vente pour compenser ce différentiel sur les recettes.

Vincent Cristia, DG de Lyon Métropole Habitat, présente la politique “d’aller vers” de son organisme et ses bons résultats : 60 % des acquéreurs sont des locataires Hlm.

© M. Farhat/USH

Quand la vente Hlm transforme des bâtiments, des quartiers, des territoires

L’une des craintes autour de la vente Hlm réside, pour la recherche, dans l’accentuation des inégalités territoriales. À l’appui d’un travail sur les Hauts-de-France, la sociologue Cécile Vignal alerte notamment sur le fait que la vente Hlm, par la vente majoritaire de logements en PLAI et la part non-négligeable d’acquéreurs-investisseurs, vient contrecarrer, à l’échelle fine des quartiers, les politiques de mixité sociale portées par les collectivités. L’effet est aussi prégnant dans les territoires ruraux où la vente de quelques logements peut profondément remodeler le parc social, son occupation et les dynamiques des marchés locaux. Inversement, la vente Hlm apporte dans certains cas une forme de mixité sociale “par le haut”, au moins de manière transitoire, dans des résidences ou des quartiers sociologiquement homogènes.
Les débats ont en outre largement porté sur une question centrale : la gestion et le fonctionnement des copropriétés mixtes créées par la vente Hlm. D’une part, la recherche a souligné le déficit d’accompagnement proposé aux ménages acquéreurs dans l’apprentissage de leur nouveau statut de copropriétaire, mais aussi aux ménages restés locataires du parc social qui regrettent, parfois, un sentiment de déclassement ou un recul de la qualité de service proposé par les bailleurs. D’autre part, les organismes Hlm se transforment pour devenir, au sein d’un même immeuble, à la fois copropriétaire, bailleur et syndic, une réalité qui appelle une montée en compétences et une diversification des métiers. Chercheurs, représentants du secteur Hlm et pouvoirs publics ont enfin rappelé le besoin de vigilance accrue devant le risque de copropriétés dégradées. Si ce risque est rare dans les copropriétés issues de la vente Hlm, il existe malgré tout, comme a pu en témoigner Claire Bruhat, directrice de l’Habitat à la Métropole européenne de Lille.
Parmi les principales préconisations, le rôle des collectivités dans la régulation et le pilotage de la vente Hlm occupe enfin une place de choix. Les programmes locaux de l’habitat (PLH) constituent à ce titre un outil central : les chercheurs y voient la possibilité d’inscrire des objectifs quantifiés, territorialisés, et détaillés - par exemple sur les typologies.

Programme de recherche "Vente Hlm" (2020-2024)