La montée en puissance de la VEFA, (plus de 50% contre 5% en 2005), la complexité croissante des opérations appelant d’autres modes d’intervention, les difficultés d’accès au foncier, la compétition acharnée entre bailleurs sociaux et privés, le cadre réglementaire rigide et le renoncement de certains organismes à être maîtres d’ouvrage en direct ont conduit l’USH à élaborer, en 2017, un plan d’actions. Objectifs : faire évoluer le cadre législatif, valoriser les compétences des organismes, promouvoir les coopérations entre organismes via des partenariats - y compris avec les opérateurs privés - pour passer d’une VEFA subie à une VEFA choisie.

Une étude en cours conduite par HTC avec le Cabinet Seban, pour le compte de l’USH, fournira une boîte à outils sur les différentes formes de coopérations possibles et permettra d’appréhender les conditions de réussite des différents partenariats. S’appuyant sur dix expériences, elle mettra en évidence l’effet positif des coopérations, tant sur le mo-dèle économique des parties prenantes que sur l’ancrage territorial, avec une approche élargie des différentes interventions, allant du développement de l’offre locative à la production de logements en accession, au portage d’opérations d’aménagement. Sur le champ de l’innovation managériale, elle pointe le partage des bonnes pratiques et savoir-faire, leur déclinaison au sein de chaque structure et le développement de nouvelles compétences.

D’autant que, comme le souligne Thomas Rouveyran, avocat, la loi ÉLAN offre de nouvelles opportunités, en particulier en matière de maîtrise d’ouvrage, via la nouvelle société anonyme de coordination (SAC), dans le cadre des missions facultatives reconnues par la loi. Cette dernière va intervenir pour le compte de ses membres en matière de maîtrise d’ouvrage, mais ne va pas pouvoir constituer un patrimoine propre. Des outils juridiques existent déjà, qu’il faut concilier avec la réglementation applicable (lire encadré). "Les coopérations fonctionnent ; elles répondent aux enjeux et aux attentes des territoires et servent l’intérêt des organismes Hlm à l’exercice de la maîtrise d’ouvrage", affirme Christophe Boucaux, responsable de la direction de la Maîtrise d’ouvrage et des Politiques patrimoniales à l’USH. En attestent les coopérations développées par les organismes Hlm.

Renforcer les compétences et les expertises

Ainsi, Immobilière 3F et Plaine Commune Habitat ont créé, en 2013, une société de coordination, Bâtiplaine, pour doubler la production de logements sur le territoire. Un pacte d’actionnaires fixe la règle du jeu, la répartition des opérations identifiées en fonction des actions de chacun et définit le mode de gouvernance. Deux types de conventions très réglementées régissent l’activité de la société, comme l’explique Marie-Amélie Cornil (DG de Bâtiplaine). "Cette société n’a ni la qualité de maître d’ouvrage, ni de pouvoir adjudicateur. Son rythme de production est de 200 à 300 logements par an, soit 60% de la pro-duction du territoire, dont 80% en maîtrise d’ouvrage directe contre 25% auparavant, via le groupement de commandes, la VEFA inversée, la co-production de projets, et des montages innovants pour rechercher du foncier. Pourtant, dans un contexte de ralentissement de la production, nous n’excluons pas de créer une SAC nouvelle version avec un objet différent".

À Lille, LMH et Vilogia ont créé un GIE avec une compétence spécifique renouvellement urbain, sur 37 sites. Fort de 14 personnes, il assure l’assistance à la maîtrise d’ouvrage pour les deux bailleurs, ingénierie financière, foncier, aménagement, gestion urbaine de proximité, relogement et montage des opérations. "Harmoniser nos pratiques, nous permet d’être plus efficients et forts pour peser dans la négociation avec l’État et les collectivités locales, de passer d’un statut d’opérateur à un statut d’acteur, d’atteindre les 80% de maîtrise d’ouvrage directe dans la reconstitution de l’offre. Cette structure juridique souple, sans capital, limite les risques financiers et met fin à la concurrence entre bailleurs", relève Christophe Cousin (DG du GIE). Lequel souligne que ce GIE, détenu par des pouvoirs adjudicateurs, entre dans la relation "in-house" et peut travailler pour ses membres.

"Promouvoir les coopérations pour passer d’une VEFA subie à une VEFA choisie". 

Développer des programmes mixtes dans le cadre de montages ponctuels

En Île-de-France, le bailleur Essonne Habitat (16 000 logements), Domendi, constructeur de maisons individuelles en diffus, Gexio, syndic de copropriétés solidaires et Coprocoop, qui assure le portage de lots dans des copropriétés en difficulté, ont monté Terralia, un groupement sous la forme coopérative. Il assure la maîtrise d’ouvrage du groupe soit pour son compte, soit pour le bailleur, monte des opérations sous formes de SCCV (sociétés civiles de constructions vente), en co-maîtrise d’ouvrage, ou propose de l’assistance à maîtrise d’ouvrage (VEFA, vente de charges foncières). "Avec trois autres coopératives - Coopimmo, Gambetta, Cottage Accession -, nous avons fondé le GIE Grand Paris Accession, créant ainsi le premier promoteur coopératif d’Île-de-France pour répondre à des projets d’envergure, avoir une vraie reconnaissance vis-à-vis des décideurs", ajoute Laurent Barnakian (DG de Terralia et Coprocoop).

En Normandie, afin de garder son cœur de métier, Partelios Habitat a multiplié les partenariats, notamment avec la Sacicap locale, afin de pouvoir accéder à du foncier en zone tendue. Elle a également créé une société d’aménagement pour ne pas dépendre des tènements détenus par les opérateurs. Autre stratégie sur le territoire de Caen, où "pour éviter les VEFA et la concurrence avec des promoteurs immobiliers, nous avons choisi de travailler en co-maîtrise d’ouvrage, en co-permis de construire", explique Thierry Heyvang (président du directoire de Partelios). "Cela nous a permis de nous acculturer à un monde qui n’était pas le nôtre et nous a donné l’envie d’aller plus loin et de créer une société de promotion immobilière".

Coopérer de manière pérenne pour répondre aux enjeux des territoires

En Alsace, face à l’arrivée d’opérateurs nationaux et à une forte demande sur le marché de l’accession, CUS Habitat, Habitation Moderne et Pierres et Territoires France Alsace ont créé Opidia en avril 2015, une société civile immobilière au capital de 200 000 €. Son objet est de développer des produits en accession à prix maîtrisé, avec une TVA à taux réduit, dans le cadre du PSLA et en zone Anru sur l’agglomération strasbourgeoise. "Cette filiale nous permet de diversifier, d’enrichir nos manières de faire : maîtrise d’ouvrage directe, VEFA, opérations mixtes, accession libre, locaux d’activités, avec de forts enjeux managériaux et d’harmoniser nos pratiques", explique Jean-Baptiste Malingre (secrétaire général de l’OPH). La création d’un office foncier solidaire est à présent envisagée avec l’appui de Procivis, ainsi qu’une activité de syndic social.

En Île-de-France, le GIE Expansiel, créé en 1992, qui regroupe géographiquement 7 structures (OPH, ESH et Coop Hlm) pour apporter une réponse adaptée technique et politique aux territoires et une offre globale de parcours résidentiel, produit 1 000 logements neufs par an : 600 locatifs et 400 en accession sociale. Valophis Habitat assure la gouvernance du groupe et le contrôle des structures, concentre tous les services de gestion locative, juridique, financier, de proximité. La maîtrise d’ouvrage est assurée par le GIE Expansiel pour la partie neuve et l’accession, et Valophis Habitat pour la réhabilitation et le renouvellement urbain. L’intérêt du GIE est d’avoir isolé les coûts de maîtrise d’ouvrage pour les affecter aux différentes opérations à leur juste valeur. "L’aménagement est pour nous une sécurité", explique Christian Harcouet (secrétaire général du Groupe Valophis). "Il assure un quart de notre production foncière, lisse dans le temps le coût du foncier et nous donne la maîtrise de la programmation. Les opérations mixtes réalisées sous l’égide d’Expansiel Promotion permettent de limiter les coûts de construction et du foncier, de réduire la charge foncière et les fonds propres pour le locatif". Ce système de coopération intégrée permet de diversifier les produits, d’être l’unique opérateur pour la collectivité et participe à une synergie de groupe.

La maîtrise d'ouvrage sociale dans les différentes formes de regroupements d'organismes

Deux tiers des coopératives sont aujourd'hui imbriquées dans des logiques de groupe par des liens capitalistiques ou opérationnels au travers d'outils communs (prospections foncières communes, maîtrises d'ouvrage partagées et portage d'opérations complexes). S’y ajoutent toutes les coopérations autour des compétences spécifiques, telle la vente ou l’activité de syndic. Aujourd’hui, les Coop’ Hlm essaient de mutualiser ces compétences au sein de groupes et, pourquoi pas demain, sur des territoires.

Certaines coopérations ont conservé leur gouvernance locale mais partagent un certain nombre de fonctions en privilégiant l'ancrage territorial, tels les offices fonciers solidaires (OFS). "Il y a aujourd'hui un intérêt du Mouvement à se réapproprier et à réinvestir l'accès au foncier, les seuls à pouvoir porter les opérations en BRS (bail réel solidaire)", plaide Vincent Lourier, directeur de la Fédération des Coop’Hlm. Fin 2017, la Fédération a pris l'initiative d'accompagner la création d'OFS sur tout le territoire. Sur les 8 existants, 6 sont portés par des Coopératives Hlm sous forme coopérative.

Pour Elisabeth Pinto (directrice d’études juridiques à la Fédération des ESH), "compte tenu des nouvelles contraintes financières qui s'imposent aux organismes, on peut penser que les SCCV, qui représentent aujourd’hui 20% de la production des organismes Hlm en accession, vont se développer. La loi ÉLAN pérennise la possibilité, introduite par la loi ALUR, de participer à des SCCV et prolonge de dix ans (au lieu de cinq) la durée de vie de ces sociétés."

Avec la restructuration du secteur Hlm prévue par cette même loi, la coopération va se développer. "Tout l'intérêt est de faire en sorte que cette obligation soit transformée en opportunité pour coopérer", explique Manuel Landes (juriste à la Fédération des OPH). Deux formes de regroupement sont envisagées : le groupe capitalistique classique, ou la nouvelle forme de SAC qui dispose de compétences obligatoires en matière de stratégie et des compétences optionnelles parmi lesquelles on retrouve la maîtrise d'ouvrage pour le compte de ses actionnaires.

Construire de nouvelles synergies

En juillet 2017, en préfiguration d’une fusion, France Habitation, Domaxis, Pax et Progrès et Sogemac Habitat ont constitué le GIE Astrimmo qui regroupe la maîtrise d'ouvrage des quatre entités pour construire plus et se réapproprier l’exercice de maîtrise d'ouvrage. Aujourd'hui, le GIE construit 4 600 logements et a limité la VEFA à 1 600, selon la volonté du groupe. "Le GIE permet de nous positionner en tant qu'acteur auprès des collectivités et de monter des coopérations sous forme de SCCV avec des promoteurs pour fabriquer plus et mieux, capter des richesses que l'on pourra intégrer dans nos structures", note Franz Namiach (directeur de la maîtrise d’ouvrage du GIE).

Habitat Réuni, réseau de 29 ESH et coopératives représentant quelque 130 000 logements, est une alternative à des groupes financiers verticaux. Avec trois objectifs de coopération : produire plus là où il y a des besoins, garder en première ligne la notion de territoire, bâtir des partenariats sur la base du volontariat. "En matière de maîtrise d'ouvrage, témoigne Géraud de Bailliencourt (directeur de Domnis), on crée des SCCV entre associés avec un acteur local amenant le foncier et intéressé par une partie locative, ce qui permet de solvabiliser l'opération. Pour l’accession, on utilise le savoir-faire d’une coopérative. Notre idée est de transformer Habitat Réuni, SAS, coopération à capital variable, en SAC nationale et de changer de dénomination sociale, notamment pour faciliter la circularisation des fonds".

Les coopérations possibles

Quels sont les montages les plus pertinents dans un environnement juridique complexe, sous la pression du droit européen, sur un plan financier du logement social et commande publique contraint ? - La VEFA classique ou la VEFA inversée sont des outils encadrés par les textes et notamment par les textes européens de la commande publique. Dans le cadre de la VEFA, l’OHLM ne peut exercer la maîtrise d’ouvrage sous peine d’une requalification par le juge du contrat en marché de travaux. La VEFA reste donc un outil dont il faut apprécier la fragilité au plan juridique dès lors que le maître d’ouvrage ne peut déterminer des éléments de conception de l’ouvrage. - La coopération public-public horizontale. L’objectif est de pouvoir partager des compétences et expertises en contrepartie du remboursement des dépenses engagées au profit d’un autre organisme. - Le groupement de commande publique. Il permet par une simple convention constitutive d’acheter en commun -  entre plusieurs organismes -des prestations et ainsi de passer et d’attribuer des marchés de maîtrise d’œuvre, de travaux au même opérateur. - Le groupe d’intérêt économique (GIE) qui ne peut exercer les fonctions de cœur de métier de ses membres mais les assister dans ces fonctions. - La société anonyme de coordination ancienne formule. - La société civile immobilière : ensemble d’actionnaires d’une société qui réalisera un programme qui sera partagé. Avec, à chaque fois, la nécessité de s’interroger sur le respect de la réglementation attachée à ces sociétés civiles.