En France, comme dans d’autres pays européens, les collectivités publiques (État, collectivités locales…) ont contribué à la construction de logements sociaux dans le but presqu’exclusif de satisfaire les besoins de location abordable dans la durée. Certes, la vente de logements sociaux était possible pour favoriser l’accession sociale à la propriété mais elle restait en nombre très limité. Tout a changé au début des années 1980 et durant les décennies suivantes où des dizaines de milliers de logements sociaux ont été vendus chaque année chez nos voisins. En France, cette activité est désormais facilitée par la loi ÉLAN votée en 2018. Afin d’éclairer leurs pratiques, les acteurs du logement social vont pouvoir s’appuyer sur les travaux de recherche, particulièrement nombreux dans les pays qui recourent à la vente depuis longtemps, bien qu’avec des modalités différentes d’un pays à l’autre. C’est à ces travaux de recherche qu’était dédiée la journée "La vente Hlm à l’épreuve de la recherche française et européenne", organisée le 28 novembre 2019 par le Réseau des acteurs de l’habitat, le Réseau français recherche habitat logement (REHAL) et le Plan urbanisme construction architecture (PUCA).

Les raisons de la vente

Christine Whitehead, professeur émérite à la London School of Economics, a replacé la vente dans une perspective historique. La dynamique de construction de logements sociaux, engagée à l’issue de la Seconde Guerre mondiale afin de faire face aux destructions, à la vétusté du parc immobilier et à l’exode vers les villes, s’est poursuivie jusqu’à la fin des années 1970, avec des financements de l’État et des pouvoirs locaux principalement. Le tournant se situe en 1980 avec la mise en œuvre au Royaume-Uni du Right to Buy, le droit des locataires d’acheter un logement social. À cette époque, les gouvernements considérèrent que la pénurie était surmontée et les financements publics à la construction moins nécessaires. Ce mouvement de vente s’accéléra par la suite avec la réunification de l’Allemagne et la fin du bloc soviétique. Les raisons invoquées au Royaume-Uni pour justifier les ventes sont peu ou prou les mêmes dans les autres pays. Bien sûr, est mise en avant la volonté de favoriser l’accession à la propriété, avec des résultats contrastés, une large partie des logements vendus retournant rapidement dans le marché de la location, mais à des prix plus élevés. Autre raison : l’endettement public (de l’État et des collectivités locales) et l’opportunité, au travers des ventes de logements sociaux, de combler ces dettes. Enfin, le maintien de faibles loyers rendant difficile l’entretien des logements ou leur amélioration : le transfert de ces charges aux ex-locataires devenus propriétaires est alors apparu à certains gouvernements comme une bonne idée. Christine Whitehead a également souligné que les plus importants transferts de propriété se sont déroulés en Europe de l’Est (à l’exception de la République tchèque qui a conservé un secteur du logement social équivalent à celui de la France) : il s’agissait la plupart du temps de biens publics mais parfois de simples restitutions.

Des aides généreuses à l’acquisition

Les modèles de vente mis en œuvre au Royaume-Uni, en Allemagne et aux Pays-Bas sont différents. Au Royaume-Uni, les deux-cinquièmes du parc ont été vendus aux locataires à un prix réduit ; un mouvement soutenu par la libéralisation des marchés financiers et par des politiques d’aides à l’achat généreuses (beaucoup moins aujourd’hui). Elles comportaient notamment un rabais de 33% à 50% selon l’ancienneté d’occupation du logement. Un mécanisme prévoyait qu’une partie du produit de ces ventes finance la construction de nouveaux logements sociaux. Mais quarante ans plus tard, le parc de logements sociaux au Royaume-Uni est passé de 30% à 17% et est centré sur l’accueil des ménages les plus fragiles. Pour autant, les travaux des chercheurs montrent que la politique de ventes massives a contribué à freiner la concentration spatiale de la pauvreté. Bien que la politique de vente soit toujours très populaire au Royaume-Uni, ce dispositif n’a profité qu’à une génération. Il a produit de fortes inégalités entre ceux qui en ont profité et les autres. Les collectivités sont aujourd’hui très préoccupées par la faiblesse des réponses aux besoins en logements locatifs sociaux.

La recherche de plus-value

Si au Royaume-Uni et dans la plupart des pays européens les ventes se sont effectuées et s’effectuent encore très majoritairement au bénéfice des particuliers, l’Allemagne a ouvert bien plus largement l’éventail des acquéreurs. Professeur assistant à l’université d’Utrecht, Gertjan Wijburg en a expliqué le processus : "Dans les années 1990, la réunification allemande a conduit à vendre d’abord aux locataires (environ 10% du parc) pour rembourser la dette de l’ex-RDA puis, par souci d’une plus grande rapidité d’exécution, à des investisseurs privés afin de permettre aux collectivités locales de se désendetter." Le volume des ventes à ces investisseurs cotés en bourse a pu représenter des dizaines de milliers de logements en une seule nuit. Aujourd’hui, c’est surtout cette vente en bloc qui est pratiquée. La recherche montre qu’elle s’est traduite par une réduction des dépenses d’entretien en vue de générer une plus-value maximale. Sous les protestations des associations de locataires - qui ont été un des seuls acteurs à se mobiliser sur le sujet - cette gestion spéculative s’est toutefois atténuée. Des travaux d’amélioration énergétique ont ainsi été entrepris mais avec, à la clé, une hausse des loyers qui transforme ces logements "sociaux" en logements pour les classes moyennes. Aujourd’hui, le parc de logements sociaux en Allemagne n’est plus que de 5%. Des acteurs du logement et de diverses tendances politiques se rendent compte de l’intérêt qu’avait l’ancien modèle du logement social et l’on peut se demander si un retournement n’est pas envisageable. Mais à quel prix ?

20 000 ventes par an aux Pays-Bas

Vincent Gruis, professeur à l’université de Delft, explique que la vente de logements sociaux aux Pays-Bas trouve son origine dans des considérations financières : "Dans les années 1990, les bailleurs sociaux, des organisations sans but lucratif, ont été considérés mûrs financièrement et donc pouvant se passer de subventions publiques." Les ventes étaient au départ de 3 000 à 5 000 par an avant de s’élever progressivement jusqu’à 20 000. Elles se sont effectuées en bloc à des investisseurs et à la découpe aux locataires. Les bénéfices de ces ventes devaient conduire à l’amélioration du parc mais la recherche montre que les résultats ne sont pas probants. De plus, malgré l’existence de 32% de logements sociaux dans le parc de logements, le pays est confronté à une pénurie de logements sociaux très abordables. Une autre conséquence, mise en évidence par la recherche, concerne les difficultés de gestion dans les immeubles mixtes où cohabitent copropriétaires individuels et copropriétaires institutionnels.

Si côté acquéreurs, la satisfaction semble souvent au rendez-vous, notamment lorsque l’achat se traduit par une plus-value, les clauses anti spéculatives ne sont pas mises en œuvre partout et leur efficacité n’est pas démontrée. Par ailleurs, la rareté des dispositifs de suivi des trajectoires des acquéreurs et des biens dans les pays européens est frappante. Autant de pistes de recherche pour les acteurs et les chercheurs prêts à s’impliquer, en France, dans le futur programme de recherche sur la vente Hlm.

Pour en savoir plus :
- État de la connaissance sur la vente de logements sociaux : Allemagne, France, Pays-Bas, Royaume-Uni (rapport prochainement sur le centre de ressources de l’USH).
- Les vidéos et les actes de la journée "La vente Hlm à l’épreuve de la recherche française et européenne" sur le site du Réseau des acteurs de l’habitat : www.acteursdelhabitat.com

Contacts : Dominique Belargent (dominique.belargent@union-habitat.org) et Cécile Chopard (cecile.chopard@union-habitat.org), USH

Appel à manifestation d’intérêt pour accompagner le programme de recherche sur la vente Hlm (2020-2022)

Un large collectif d’acteurs du logement et de la recherche⁽¹⁾ lance un programme de recherche de trois ans sur la vente Hlm. Cette initiative vise à pallier le manque actuel de travaux scientifiques, dont l’existence est pourtant essentielle à la construction d’une expertise collective et informée, capable d’évaluer les dispositifs à l’œuvre et de proposer d’éventuelles mesures complémentaires en termes de politique publique.

En préparation à cette grande recherche, un état des lieux des savoirs scientifiques a été réalisé dans quatre pays européens : Royaume-Uni, Pays-Bas, Allemagne et France. Ce travail a été confié par l’Union sociale pour l’habitat et l’Institut pour la recherche de la Caisse des dépôts à Matthieu Gimat, maître de conférences à l’Université de Paris Diderot et chercheur au laboratoire Géographie-Cités, Bruno Marot, docteur en urbanisme et politiques urbaines, urbaniste, et Manon Le Bon-Vuylsteke, ingénieure d’études à Géographie-Cités. Près de 400 références, pour la plupart scientifiques, ont été identifiées et analysées.

Un appel à participation des acteurs des territoires

Lancé le 15 décembre 2019, cet AMI auprès des acteurs des territoires (collectivités locales, organismes Hlm, groupes d’organismes, Associations régionales Hlm) a pour objectif d’identifier ceux qui souhaitent prendre part à la recherche en proposant un ou des terrains d’étude et/ou l’accueil de chercheurs et/ou encore un financement même modeste de la recherche.

Les acteurs des territoires peuvent manifester leur intérêt sur un ou plusieurs des axes du programme de recherche.

Ils sont invités à remplir une fiche de candidature et à la transmettre à Dominique Belargent (USH) au plus tard le 28 février 2020. Par ailleurs, le 20 janvier 2020, un appel à propositions de recherche sera lancé en direction de la communauté scientifique de manière à retenir des équipes au cours du printemps. Le séminaire de lancement de ce programme de recherche est prévu le 8 juillet 2020 avec l’ensemble des parties prenantes.

Pour se procurer l’AMI du programme de recherche sur la vente Hlm (2020-2022) :

https://www.union-habitat.org/centre-de-ressources/innovation-prospective/appel-manifestation-d-interet-pour-le-programme-de

(1) La Banque des territoires, la Fédération des Coop’Hlm, la Fédération des ESH, la Fédération nationale des OPH, l’Institut pour la recherche de la CDC, le PUCA, Procivis-UESAP, le Réseau des acteurs de l’habitat, l’USH, en association avec l’Association des communautés de France (AdCF), l’Assemblée des Départements de France (ADF), l’AMF et présidents d’intercommunalités, la CLCV, le CGET, la CNL, la CSF, la Fédération nationale des agences d’urbanisme (FNAU), la Fondation Abbé Pierre, France Urbaine, le REHAL, Villes de France.