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Impliquer les locataires : un enjeu d'efficacité et de démocratie AH

Érosion de la participation aux élections Hlm, difficultés de mobilisation des locataires, obligations légales de concertation, demande croissante de participation de la société : comment, dans ce contexte, les organismes Hlm peuvent-ils mettre en œuvre une concertation efficace, soucieuse de leurs impératifs de gestion, adaptée aux capacités de mobilisation des locataires ?

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"Une conjonction de phénomènes - moindre participation aux élections Hlm, revendication de démocratie participative, évolutions réglementaires - pousse le Mouvement Hlm à se réinterroger sur la participation des locataires. L’ambition de la journée professionnelle du 14 mars(1) est d’en dresser un état des lieux général, et de nous interroger sur l’évolution des méthodes d’implication des locataires", note Catherine Hluszko, cheffe de mission concertation et médiation de l’USH, en introduisant le débat.

 

Une décision est légitime quand ceux qui sont concernés participent à son élaboration.

 

L’enjeu de la concertation

Loïc Blondiaux, politologue et professeur de Sciences politiques, a montré comment cette promesse de concertation et de démocratie participative n’a pas été tenue ; les discours et expériences menant à des transformations très marginales. La démocratie participative qu’il définit comme "l’association des citoyens usagers aux processus de décisions publiques", sous-entend différents niveaux : l’information (degré zéro) ; la consultation des citoyens (sondages, enquêtes) ; la concertation (association en amont, diagnostic des problèmes) ; enfin, la co-construction et l’association à la programmation qui s’avèrent l’horizon des démarches participatives.

Plusieurs phénomènes montrent aujourd’hui l’évidence de la démocratie participative : l’évolution du profil des citoyens dont le niveau d’éducation a progressé ; la défiance à l’égard des institutions et la contestation des corps intermédiaires ; la libération de la parole dans les réseaux sociaux qui laisse à penser qu’on peut se passer de médiation ; la montée en puissance de minorités encore invisibles qui ont envie de produire des solutions. Autant de phénomènes conjugués à un effondrement possible lié au changement climatique et aux crises financières, qu’il faudra prendre en compte.

En démocratie participative, une décision est légitime à condition que tous ceux qui sont concernés aient participé à son élaboration. C’est un gage d’acceptabilité et donc d’efficacité de la décision. Pourtant, poursuit Loïc Blondiaux, "l’impératif de participation a produit de la frustration et de la déception, la plupart des expériences étant des échecs". Et de citer de nombreuses raisons : la pseudo participation aujourd’hui est une démocratie événementielle qui s’apparente à de la communication. Les opérations les plus intéressantes sont des "one shot". Or une fois trompés, les citoyens ne reviennent plus. Par ailleurs, toute concertation qui n’a aucun lien avec la décision prise nuit à l’idée même de la concertation. "Les politiques, qui se considèrent comme l’incarnation de la représentation, détestent la participation qu’ils vivent comme une contestation. Les techniciens/experts formés aux solutions techniques sont eux, perturbés par la participation et les associations la vivent comme un court-circuit de leur action. Enfin, les citoyens ne sont pas disponibles. La citoyenneté, ça s’éduque. Or le système scolaire valorise l’individu et la sélection, ne prépare pas à la coopération et forge des élites et des techniciens. Ne pas reproduire les inégalités à travers la participation demande beaucoup d’efforts pour inclure les publics les plus éloignés et invisibles".

Après cette démonstration pour le moins pessimiste, Loïc Blondiaux estime néanmoins que "ça peut marcher", à condition de réunir toutes les conditions suivantes, évidentes : la clarté du cadre de discussion ; justifier pourquoi on ne fait pas participer et pourquoi les idées émises n’ont pas été prises en compte ; le souci du détail et des compétences professionnelles pour aider les publics les plus pauvres ; accepter le désordre, la critique ; chercher "les absents représentatifs" ; accepter des contributions autres que la parole.

Portrait de la concertation

Début 2018, l’USH a confié à un groupe de consultants-chercheurs (PPLV et Aux mille lieux), une étude sur l’état de la concertation dans le secteur Hlm(2). L’enquête quantitative a montré 85% d’organismes satisfaits contre 15% d’insatisfaits. 85% sont satisfaits du conseil d’administration, 70% du conseil de concertation locative, 44% insatisfaits du contrôle des charges. Enfin, on compte près de sept initiatives hors du cadre légal par organisme et par an.

L’enquête qualitative montre une volonté d’élargir la concertation, de susciter des locataires référents, et pointe le risque de concurrence avec les dispositifs. Les habitants sont difficiles à mobiliser sauf pour des micro-projets ou des cas concrets, ce qui montre les limites du fonctionnement traditionnel. 93% des organismes sont satisfaits de la production d’outils et du recours à des professionnels. Les entretiens menés font état d’une dispersion de la compétence concertation au sein des organismes et de freins extérieurs au fonctionnement interne, notamment financiers. De leur côté, les chercheurs relèvent les limites du dispositif légal, le changement de logique du locataire au client, les affrontements entre les points de vue de la proximité et du niveau central. Les préconisations des consultants sont de trois ordres :

  • repenser la notion : changer de regard sur la concertation ; être transparent sur les ambitions du dispositif ; anticiper les modes de vie ; prendre en compte les bénéfices collatéraux de la concertation ;
  • placer les locataires au cœur de l’action et constituer un système d’acteurs solide ;
  • méthodes : mobiliser par le "faire" ; décliner l’ambition générale en objectifs locaux ; oser les méthodes collaboratives de travail ; valoriser systématiquement les résultats ; pérenniser la dynamique.

Les associations de locataires dans un paysage en mutation  

Lors d’une table ronde, les associations de locataires représentées ont déploré la baisse de participation aux élections de 25% en 2006 à 16% en 2018, tout en reconnaissant que ce n’est pas spécifique aux Hlm. "Nous avons intérêt à maintenir les relations avec les corps intermédiaires pour favoriser le vivre-ensemble. Pour faire participer, il faut du temps, de l’énergie et des moyens financiers", indique Jean-Yves Mano, président de la CLCV.

La grande hétérogénéité des pratiques des organismes a été dénoncée. "Il n’y a pas un type de bailleur. Avec certains, tout se passe bien, avec d’autres, il n’existe aucune concertation", déplore Michel Fréchet, président de la CGL, évoquant des ratés lors de la constitution des listes électorales ou du remboursement des frais de campagne. "Nous sommes des usagers du logement social, pas des clients, sinon il n’y aurait pas de concertation, soutient Alain Gaulon, secrétaire confédéral CNL. Et de poursuivre, "certains bailleurs n’utilisent pas le cadre légal et nous alertons sur le danger des restructurations. Nous souhaitons la co-construction avec des locataires-acteurs."

Romain Biessy, secrétaire confédéral CSF a évoqué la question du temps et des moyens financiers nécessaires pour la concertation, indiquant que "le locataire est le principal financeur. Il n’est pas un client, est propriétaire de l’usage et a droit au maintien dans les lieux. Le turnover actuel, imposé par les plafonds de ressources, diminue la solidarité. La concertation nécessite de la négociation, un porteur de projet, du temps et du financement". Enfin, unanimement, les associations ont dénoncé la baisse des financements de l’État et la ponction sur les organismes qui entraînera des dégradations de la construction et de l’entretien, Alain Gaulon concluant : "Face aux ponctions, nous sommes vos meilleurs alliés de gestion et de contestation".

(1) "L’implication des locataires Hlm : quels enjeux pour 2019", journée organisée le 14 mars 2019.
(2) Étude présentée par Jérôme Rollin et Pauline Silvestre ; 220 organismes répondants ; cinq organismes rencontrés ; un atelier participatif ; entretiens avec cinq chercheurs. Une restitution de l’étude sous forme de cahier est prévue courant 2019.

Co-production d’une base de loisirs communale

La mairie de quartier de Petite-Synthe, à Dunkerque, souhaite, sur un parc existant, créer une base de loisirs intergénérationnelle, accessible par la vélo-route verte, dans une trame à l’échelle de la communauté urbaine. "La démarche projet est classique, avec un bureau d’études, indique Christophe Lestoquoy, directeur de la mairie de quartier, mais à chaque étape, nous travaillons avec les habitants. 350 ont déjà contribué à l’état des lieux pendant deux mois. Puis le concept a été développé dans des ateliers avec 60 participants différents à chaque fois. L’idée est de conserver des activités pour la pratique sportive et les loisirs quotidiens et de créer de nouveaux équipements attractifs."

 

Ateliers participatifs

L’après-midi a été consacrée à cinq ateliers autour d’expériences de participation : Est Métropole Habitat qui a placé la coproduction avec les locataires au cœur de sa stratégie, avec notamment La grande conversation ; Noémie, qui fait participer les locataires dès l’amont de la réhabilitation, avant même les appels d’offre, en prenant en compte les usages ; "Coop IB", un inter-bailleurs Groupe des Chalets-Patrimoine et Toulouse Métropole Habitat, au Mirail, à Toulouse, qui crée des animations en pied d’immeubles, dans un quartier gangréné par la drogue et le fondamentalisme ; France Loire qui coproduit des standards de services, avec les associations de locataires qui en auditent la mise en œuvre ; Val Touraine Habitat qui fait appel aux Compagnons Bâtisseurs pour mener des travaux d’auto-réhabilitation accompagnée.