C’est avec la loi SRU du 13 décembre 2000, que s’impose aux rédacteurs des documents d’urbanisme une nouvelle approche restrictive des normes de stationnement dans les projets de construction et de réhabilitation ; ici, après une réhabilitation menée par Grand Lyon Habitat. © F. Achdou

Face au déploiement très rapide de la motorisation des ménages, le Code de l’urbanisme conditionne, dès 1957, la délivrance du permis de construire à la réalisation d’aires de stationnement privé "correspondant aux besoins de l’immeuble à construire" (ancien article 89-2). La loi d’orientation foncière du 31 décembre 1967 poursuit cette dynamique en matière de stationnement privé, en créant l’obligation, dans chaque zone urbaine des plans d’occupations des sols (POS), un minimum de places de stationnement imposé dans les projets de construction pour limiter le stationnement sauvage et favoriser l’intégration de la voiture dans le paysage urbain et périurbain.

C’est avec la loi d’orientation sur les transports intérieurs (LOTI) de 1982, qui rend obligatoires les plans de déplacements urbains (PDU) dans certaines agglomérations, que l’on assiste à une nouvelle façon de penser le stationnement privé (hors voirie) comme levier de régulation de la circulation. Ce nouveau document de planification a pour objectif de diminuer la circulation automobile.

Mais il faut attendre la loi SRU, du 13 décembre 2000, pour que s’impose aux rédacteurs des documents d’urbanisme une nouvelle approche restrictive des normes de stationnement dans les projets de construction et de réhabilitation.

Les impératifs écologiques avec la loi ALUR du 24 mars 2014 et la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique renforcent le rôle du stationnement privé comme outil de régulation, voire de diminution de la circulation automobile. Désormais conçues, comme le rappelle l’article R. 151-44 du Code de l’urbanisme "dans le respect des objectifs de diminution de déplacements motorisés, de développement des transports alternatifs à l’usage individuel de l’automobile et de réduction de la consommation d’espace ainsi que de l’imperméabilisation des sols", les règles relatives au stationnement privé dans les opérations de construction et de réhabilitation sont largement limitées voire supprimées dans certains cas particuliers, notamment en matière de logement social.

La détermination de la norme de stationnement à appliquer

• Quel est le document de référence ?

À la lecture des articles L. 151-30 à L. 151-37 du Code de l’urbanisme, le PLU dispose d’un droit général à réglementer le stationnement privé. Cependant, les auteurs du PLU disposent d’une grande liberté dans la fixation des normes de stationnement privé. En fonction d’un diagnostic local, le PLU peut en effet imposer aux constructeurs des normes minimales (plancher) ainsi que, dans certains cas, des normes maximales (plafond). Le PLU peut aussi ne contenir aucune règle, la fixation de telles normes demeurant une faculté (article R. 151-44 du Code de l’urbanisme). À noter que l’absence de normes prescrites par le PLU ne signifie pas pour autant qu’aucune règle de stationnement ne soit applicable au projet. Dans ce cas, s’appliquent les dispositions d’ordre public du règlement national d’urbanisme (RNU), lesquelles restent opposables à une autorisation d’urbanisme, que le PLU prévoit ou non des dispositions en matière de stationnement. D’ordre public, l’article R. 111-25 du Code de l’urbanisme qui dispose que "le permis ou la décision prise sur la déclaration préalable peut imposer la réalisation d'installations propres à assurer le stationnement hors des voies publiques des véhicules correspondant aux caractéristiques du projet" s’applique, que le PLU prescrive ou non des règles en matière de stationnement privé. Cet article oblige tout constructeur à calibrer dans sa programmation le nombre d’aires de stationnement nécessaire indépendamment du PLU.

• Quelles normes appliquer ?

- Normes minimales fixées par le PLU à respecter par le constructeur

Un constructeur qui souhaite savoir si la construction qu’il projette doit ou non comporter des places de stationnement doit donc se reporter a minima au règlement du PLU. Modulées en fonction du zonage concerné et de la destination de la construction projetée, les règles de stationnement sont en principe chiffrées (par ex. : 0,5 place par logement créé ou 1 place par 100m₂ de surface de bureaux créée).

En règle générale, les obligations prescrites par le PLU constituent des normes minimales, laissant la possibilité pour le constructeur de réaliser davantage de places qu’exigées par le PLU sachant que les règles sont de toute façon fixées en tenant "compte de la qualité de la desserte en transport collectif, de la densité urbaine et des besoins propres au projet, au regard des capacités de stationnement ouvertes au public à proximité" (article R. 151-44 du Code de l’urbanisme). En outre, ces normes sont fixées en cohérence avec les dispositions des règles d’ordre public du RNU.

- Normes maximales pour certains types de projets

Le PLU peut aussi prescrire des normes maximales, notamment pour certaines opérations de construction destinées à l’habitation - autre que du logement locatif social - situées à moins de 500 mètres d’une gare ou d’une station de transport public guidé ou de transport collectif en site propre (article L. 151-36 du Code de l’urbanisme). La fixation d’une règle maximale vaut également pour le logement locatif social.

• Les logements locatifs sociaux : l’exonération n’est pas automatique

Afin de favoriser la construction de logements locatifs sociaux, le législateur a prévu que le règlement du PLU peut ne pas imposer la réalisation d’aires de stationnement pour ces opérations (article L. 151-34 du Code de l’urbanisme). Cette exonération concerne également les EHPAD, les résidences universitaires et, depuis la loi ÉLAN du 23 novembre 2018, les logements locatifs intermédiaires. Les logements locatifs sociaux ne sont donc pas exonérés de plein droit du fait de leur statut de cette obligation. Il s’agit d’une faculté d’exonération offerte aux rédacteurs du PLU.

Un PLU pourra donc légalement prévoir une norme de stationnement pour les logements locatifs sociaux dans la limite de la règle plafond d’une place par logement social créé imposée par l’article L. 151-35 du Code de l’urbanisme. Une norme plus élevée prescrite par un règlement de PLU ne peut donc être légalement appliquée à un organisme Hlm, pétitionnaire et ce, d’autant plus que les dispositions d’ordre public du RNU imposent le même plafond.

Ainsi, en toute hypothèse, il ne peut être légalement exigé plus d’une place de stationnement par logement lors de la construction de logements locatifs sociaux, même dans les cas où le PLU prévoit d’autres dispositions.

La mise en œuvre de la norme de stationnement

• Un permis de construire ou une déclaration préalable

Le fait générateur de la mise en œuvre opérationnelle de la norme de stationnement est le permis de construire, et dans des cas particuliers, la déclaration préalable. Cela ne signifie pas pour autant que les projets ou travaux qui ne relèvent pas de ces autorisations d’urbanisme sont, de fait, soustraits au respect des règles d’urbanisme, y compris celles relatives au stationnement.

• La mise en œuvre d’une norme chiffrée

Établies en fonction du nombre de logements ou de la surface de plancher créés, ces normes chiffrées devront s’appliquer strictement par les porteurs de projets à l’occasion du dépôt de leur demande de permis ou de déclaration préalable. Elles peuvent aussi, reprenant la formulation du RNU ou s'en inspirant, prévoir que le nombre des emplacements de stationnement devra répondre aux besoins de l'opération, sans imposer une norme chiffrée (article R. 111-25 du Code de l'urbanisme), laissant une large part à l’appréciation lors de l’instruction du permis, donnant ainsi prise à des recours contentieux.

• La dimensionnement, l’emplacement des aires de stationnement

Le PLU peut également réglementer les modes de stationnement (en surface, en sous-terrain, en silo) et les principales caractéristiques. Il conviendra de respecter ses prescriptions dans la conception des bâtiments. Le non-respect des caractéristiques est un des vices les plus fréquemment soulevés par les opposants aux projets, auteurs de recours contre les autorisations d’urbanisme. Même s’ils sont facilement régularisables en cours d’instance, il est recommandé que les concepteurs soient vigilants à appliquer strictement les règles en la matière.

• Les modalités de réalisation sur le terrain d’assiette et le cas de l’impossibilité technique

Les aires de stationnement peuvent être réalisées sur le terrain d’assiette ou dans son environnement immédiat. En cas d’impossibilité technique, le pétitionnaire peut ne pas devoir respecter les normes prescrites par le PLU en justifiant, dans sa demande de permis ou de déclaration préalable, soit de l'obtention d'une concession à long terme dans un parc public de stationnement existant ou en cours de réalisation et situé à proximité de l'opération, soit de l'acquisition ou de la concession de places dans un parc privé de stationnement répondant aux mêmes conditions (article L. 151-33 du Code de l’urbanisme). Le recours à ces mesures alternatives est d’application malaisée dans la mesure où l’impossibilité technique tenant à la nature du sous-sol (pente excessive, présence de vestiges archéologiques, etc.) ou pour des raisons d’ordre esthétique ou architectural (non imputable au constructeur) est appréciée très strictement, excluant par exemple le coût important de travaux pour la réalisation d’un parking en sous-sol. En dernier recours, en cas d’impossibilité à réaliser les places de stationnement et de mettre en œuvre les deux modalités de substitution, le constructeur pourra s’exonérer de son obligation en versant une participation pour non réalisation d’aires de stationnement (pour autant qu’elle ait été instaurée).

• Le cas des travaux de rénovation ou de division d’un immeuble d’habitation

Les travaux de rénovation sur constructions existantes ne sont pas soumis à autorisation d’urbanisme s’ils n’ont pas pour objet d’en changer la destination, d’en modifier l’aspect extérieur ou le volume ou de créer des niveaux supplémentaires. Et ce n’est pas parce que ces travaux échappent à une autorisation d’urbanisme, qu’ils ne doivent pas pour autant respecter les règles d’urbanisme éventuellement applicables, notamment en matière de stationnement. De la même façon, les normes de stationnement s’appliquent dans le cadre d’opérations de divisions d’immeubles d’habitation alors même que de tels travaux ne relèvent d’aucune autorisation d’urbanisme (lorsque par exemple des pavillons ou maisons bourgeoises sont transformés en plusieurs studios).

• Le cas de la transformation à usage principal d’habitation ou surélévation

Dans les communes situées en zones tendues, le pétitionnaire peut demander au maire, dans son dossier de permis, de lui accorder une dérogation au règlement du PLU en matière d’obligations de stationnement en cas de surélévation, de transformation à usage principal d’habitation d’un immeuble existant (en application de la loi ÉLAN) ou lorsque la construction est située à moins de 500 mètres d’une gare ou d’une station de transport public (article L. 152-6 du Code de l’urbanisme). Compte tenu de ces conditions de mise en œuvre, le recours à la dérogation est malaisé et peut donner des prises à recours contentieux.

Par ailleurs, la loi ÉLAN a supprimé, nonobstant le PLU, toute obligation de stationnement pour favoriser certains projets de transformation ou rénovation de logements existants situés en zones tendues. Prévue à l’article L. 151-36-1 du Code de l’urbanisme, cette exonération est de droit sous réserve de respecter les conditions posées par le texte (zone tendue, absence de création de surface supplémentaire). Cette disposition n’aura que peu d’effets en matière Hlm puisque l’article L. 151-35 du Code de l’urbanisme prévoit déjà une telle exonération pour les travaux de transformation ou d’amélioration de bâtiments affectés à des logements locatifs sociaux financés avec un prêt aidé de l’État (également en cas de création de surface supplémentaire).

La mutualisation : le cas des constructions ayant plusieurs destinations

Prévue par le décret du 28 décembre 2015, le règlement du PLU peut "minorer ces obligations pour les véhicules motorisés quand les projets comportent plusieurs destinations ou sous-destinations permettant la mutualisation de tout ou partie des aires de stationnement" (article R. 151-45, al. 2 du Code de l’urbanisme).

La mutualisation des places de stationnement a pour finalité de limiter le nombre de places. Cette possibilité de mutualisation pour laquelle un PLU peut opter présente un intérêt par exemple pour des opérations mixtes bureaux-habitations au sein desquelles les besoins en matière de stationnement sont décalés dans la journée. Ces opérations mixtes peuvent être portées par un ou plusieurs constructeurs. L’instruction d’une telle demande de mutualisation s’exercera vraisemblablement - même si le texte ne l’exige pas formellement - dans le cadre d’un permis de construire conjoint faisant l’objet d’une instruction globale sur l’ensemble des règles du PLU, y compris celles relevant du stationnement.

Thème : Urbanisme.

Contact : Céline Chabot, Direction juridique et fiscale ; Tél. : 01 40 75 78 60 ; Mél. : ush-djef@union-habitat.org 

Il ne peut être légalement exigé plus d’une place de stationnement par logement lors de la construction de logements locatifs sociaux, même dans les cas où le PLU prévoit d’autres dispositions. 

En cas d’impossibilité, le constructeur peut s’exonérer de son obligation en versant une participation pour non réalisation.