La différenciation territoriale se définit comme la "faculté d’adapter localement une règle nationale ou de créer une règle locale", selon le rapport commandé par l’USH au Centre de recherche Sorbonne Études et Recherche en droit de l'environnement, de l'aménagement, de l'urbanisme et du tourisme (Serdeaut). Cette faculté est cependant encadrée et limitée. L’État et notre République, une et indivisible, se sont formés contre la différenciation normative au sein du territoire. La "passion de l’égalité" qui exige l’uniformité du droit n’a cessé depuis lors d’imprégner la société et d’entraver les tentatives d’adaptation des règles de droit aux contextes locaux. Pourtant, la différenciation est une attente forte des élus locaux et une promesse électorale du Président de la République (lire encadré page 4). Dans ce contexte, le rapport commandé par l’USH au Serdeaut, intitulé "Le principe de différenciation et les politiques de l’habitat et du logement social"⁽²⁾ prend tout son sens. Il peut donner au Mouvement Hlm des arguments pour faire valoir ses attentes auprès des parlementaires. "L’objet de notre travail, explique Alice Fuchs-Cessot, maître de conférences à l’Université Paris 8-Saint-Denis, est aussi de permettre aux acteurs du logement social d’appréhender les spécificités du droit de la différenciation et les potentialités qu’il offre pour identifier les possibilités d’adaptation aux contextes locaux en l’état du droit existant."

Expérimentation et différenciation

Si l’état du droit positif ne permet pas la différenciation en tant que telle, des exceptions existent. Le statut particulier de la Corse ou la création de la Communauté européenne d’Alsace qui verra le jour en janvier 2021 constituent des applications territorialisées du droit. En outre, ajoute Frédéric Rollin, professeur à l’université Paris-Saclay, "des dérogations administratives sur le droit de l’urbanisme dans les limites posées par la loi permettent à des documents tels que les plans locaux d’urbanisme (PLU) ou les schémas de cohérence territoriale (SCoT) d’établir des règles locales." Les marges de manœuvre ne s’arrêtent pas là. "Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) choisissent une partie de leurs compétences et la manière de les exercer en fonction de considérations territoriales".

Une différenciation, certes limitée, est aussi possible en recourant aux articles 37 et 72 de la Constitution. Ils permettent des expérimentations "visant à appliquer une législation ou une réglementation, pendant un temps donné, afin d’en mesurer la pertinence, avant éventuellement de les retenir définitivement" est-il écrit dans le rapport. "Le champ d’application de ces deux articles ne se recoupe pas. L’article 37 autorise l’État et les organismes sous son contrôle à procéder à des expérimentations. L’article 72 fixe le cadre de l’expérimentation en octroyant aux collectivités territoriales un pouvoir de déroger aux normes normalement applicables." Le régime d’expérimentation prévu par l’art.72 est plus contraignant. Les expérimentations de nature législative ou réglementaire des OPH, établissements publics rattachés aux collectivités territoriales, en dépendent. Les autres organismes Hlm relèvent de l’art. 37.

Le droit de la différenciation

"Une réelle différenciation impliquerait la possibilité d’appliquer au logement social des règles différentes selon les territoires et sans limitation de durée", précise Alice Fuchs-Cessot. Ce droit à la différenciation n’existe pas mais un droit de la différenciation se développe depuis plusieurs années et a pris de l’importance, notamment en matière d’urbanisme, d’habitat et de logement. Dans ces domaines, une adaptation des règles nationales aux contextes locaux peut s’effectuer par l’intermédiaire de deux catégories d’acteurs : l’État dont le rôle demeure central dans l’élaboration des politiques nationales de l’habitat et les autorités de mise en œuvre (préfets, collectivités locales et organismes Hlm). L’État a la main sur la distribution à ces autorités de leurs compétences normatives (par exemple les conventions d’utilité sociale) et matérielles (par exemple la construction). Pour exercer ces compétences, elles disposent de marges de manœuvre plus ou moins étendues. Dans le domaine de l’habitat et du logement social, elles bénéficient le plus souvent d’un pouvoir discrétionnaire "pour adapter leurs décisions aux circonstances locales", indique le rapport. Par exemple, un organisme Hm peut décider ou non d’exercer la fonction de syndic, le préfet a le pouvoir et non l’obligation de prendre un arrêté de carence à l’encontre des communes qui ne respectent pas leurs obligations en matière de construction de logements sociaux (loi SRU). Même lorsque les compétences doivent obligatoirement être exercées par les organismes Hlm, par exemple sur la construction, la gestion et l’attribution de logements sociaux, les marges de manœuvre sont réelles sur la façon de les appliquer. C’est aussi le cas pour les CUS qui sont une obligation formelle mais dont les contenus sont déterminés en laissant à l’organisme signataire un pouvoir d’appréciation permettant une prise en considération du contexte local. Il s’agit là d’une compétence normative qui génère des engagements, via la contractualisation, par exemple sur la qualité du service rendu aux locataires.

Quelles évolutions pour l’habitat et le logement ?

Les attentes du Mouvement Hlm exigeraient d’aller plus loin. Les marges de manœuvre actuelles, parfois validées par la jurisprudence du Conseil d’État, restent soumises à un aléa juridique tant que la loi ne vient pas les adouber. Alice Fuchs-Cessot a évoqué des évolutions qui seraient souhaitables dans la future loi 3D. Malgré les latitudes laissées aux organismes Hlm dans l’élaboration des CUS, le choix des indicateurs demeure contraignant ; davantage de liberté serait sans doute apprécié. Une autre évolution pourrait être le renforcement des pouvoirs des préfets sur les décisions d’agrément et d’extension territoriale des organismes de logement social.

La lecture du rapport conduit à s’interroger sur l’exploitation des marges de manœuvre laissées par le droit de la différenciation aux organismes Hlm et sur les besoins précis de ces derniers. Les réponses fourniraient au Mouvement Hlm de solides arguments pour faire valoir leur point de vue aux rédacteurs de la loi 3D et formuler davantage de propositions.

(1) co-présidé par Marcel Rogemont, président de la Fédération des OPH et Jean-Luc Vidon, vice-président de la FNAR.
(2) disponible sur le centre de ressources en ligne de l’USH.

Contact : dominique.belargent@union-habitat.org

Projet de loi 3D : quel avenir ?

Le projet initial du gouvernement de déposer un texte unique portant sur la décentralisation, la différenciation et la déconcentration se précise. Il y aura en fait deux textes. Un projet de loi organique, complétant la Constitution, devrait reconnaître le droit à la différenciation pour les collectivités locales, tandis qu’un second projet de texte devrait traiter des questions mêlées de décentralisation et de déconcentration.
La question du logement devrait ainsi pouvoir à terme bénéficier des nouvelles règles en matière de droit à la différenciation, qui serait pour l’essentiel "un droit à l’expérimentation sans limitation de durée", selon les chercheurs du Serdeaut, tandis qu’elle devrait être avec la transition écologique et le couple santé-social au cœur du projet Décentralisation-Déconcentration.
Le comité exécutif de l’Union sociale pour l’habitat a examiné le 15 juillet la contribution du Groupe de travail "Décentralisation-Différenciation-Déconcentration". Elle sera transmise prochainement à Jacqueline Gourault, ministre de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales et à Emmanuelle Wargon, ministre du Logement.